§ 2.3. Административно-территориальный процесс:

правовые и организационные основы административно-территориальных преобразований

В традиционном смысле понятие «процесс» отождествляется c деятельностью судебных органов по рассмотрению и разреше­нию конкретных конституционных, уголовных, гражданских, ад­министративных, трудовых и других дел или же сводится к юрисдикционной (правоохранительной) деятельности соответствующих органов, направленной на достижение юридических результатов, вторые предполагались диспозицией конкретной нормы мате­риального права.

Применительно к предмету нашего исследования автор считает возможным применение в регулировании административно-территориального устройства термина «административно-территориальный процесс». Административно-территориальный процесс  отличие от общего судебного процесса осуществляется в рамках государственного (конституционного) права, действия, обязанности и права участников которых реализуются в административно-территориальных отношениях. Административно-территориальный процесс в общем виде может быть представлен в качестве урегулированной законодательством деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по разреше­нию конкретных дел административно-территориального устройства.                                        

В административно-территориальном процессе могут участвовать органы государственной власти Российской Федерации субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправле­ния, юридические лица и граждане. Все они являются участника­ми или сторонами административно-территориального процесса. Но положение, занимаемое каждым из них в механизме этого процесса, различно: одни своими действиями создают условия для возникновения административно-территориального процесса (на­пример, путем подачи ходатайства гражданами или решения органа местного самоуправления), другие решают конкретное административно-территориальное дело (83-84). Все стороны, участвующие так или иначе в административно-территориальном процессе, являются его субъектами, то есть обладают при этом определенной совокупностью прав и обязанностей, установленных и обеспеченных соответствующими правовыми нормами.        

Административно-территориальный процесс — это установленный органами государственной власти порядок совершения действий в сфере административно-территориального устройства. Нашим исследованием установлено несколько стадий такого процесса: а) возбуждение административно-территориального дела; б) подготовка материалов дела; в) подготовка проекта правовой акта по административно-территориальному делу; г) рассмотрение и принятие правового акта по делу; д) оформление документов и исполнение реального административно-территориального преобразования.

Применительно к отдельным видам административно-территориальных преобразований этот процесс имеет свою специфику регламентируется отдельно.

Возбуждение дела, т. е. постановка вопроса о необходимости проведения административно-территориального преобразования происходит по инициативе либо граждан, либо соответствующих органов государственной власти или органов местного самоуправления. Значение этой стадии состоит в том, что она дает правовые и организационные основания для проведения административно-территориального преобразования.

В случае возбуждения дела по инициативе граждан они  подают в письменной форме ходатайство (обращение, заявление др.) в соответствующий орган местного самоуправления. Это ходатайство регистрируется и по нему готовится в месячный срок мотивированное заключение соответствующими службами органа местного самоуправления. Выборный орган местного самоуправления рассматривает в этот же месячный срок заключение соответствующих служб и выносит правовой акт о принятии к производству ходатайства граждан об административно-территориальном преобразовании. Это ходатайство может быть отклонено если совершение конкретного административно-территориального преобразования противоречит закону или нецелесообразно. Отказ в приеме и реализации ходатайства обжалуется в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в соответствующий суд.                               

Подготовка дела заключается в сборе необходимых для  составления проекта правового акта материалов, перечень которых зависит от видов административно-территориальных дел (84).

Подготовка проекта правового акта по административно-территориальному делу является основной стадией административно-территориального процесса. На этой стадии путем выявления мнения граждан, специалистов, соответствующих комиссий путем сравнительного анализа выбирается тот вариант организации административно-территориального устройства или его преобразования, который наилучшим образом сочетает правовые, эконо­мические и организационные интересы людей.

Далее проект правового акта рассматривается и принимается соответствующими органами государственной власти или органа­ми местного самоуправления с учетом заключения соответствую­щих комиссий по рассмотрению административно-территориаль­ных преобразований.

Заключительной стадией рассматриваемого процесса является оформление, выдача документов и исполнение реального административно-территориального преобразования, характер и перечень  которого зависят от вида действий по установлению или преобразованию АТУ и регламентируется специальными  положениями или инструкциями, а также соответствующими предписаниями, изложенными в правовом акте.

Правовое и организационное осуществление административно-территориальных преобразований в субъектах Российской Федерации должно осуществляться на соответствующих принципах административно-территориального устройства. В нашем исследовании под принципами административно-территориального устройства понимаются основополагающие начала, исходя из которых должна формироваться политика в отношении территориальной организации субъектов РФ.

       Административно-территориальное устройство субъектов РФ и осуществление административно-территориальных преобразований основывается на следующих требованиях, которые конкретизируют ранее названные принципы административно-территориального устройства:

а) соответствие исторически сложившейся системе расселения в субъектах РФ и устойчивым тенденциям ее развития;

б) создание экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также участия граждан в их работе;

в) содействие рациональному использованию природных и материальных ресурсов, развитию системы инженерных сетей и коммуникаций, социальной инфраструктуры;

г) обеспечение населению здоровой и экологически безопасной среды обитания и жизнедеятельности;

д) развитие национальных культур, обычаев и традиций, исконных видов хозяйственной деятельности всех национальных и этнических групп, малочисленных народностей, проживающих в области;

е) участие населения в обсуждении и решении вопросов административно-территориального устройства (85-86).

Важным условием реализации принципов АТУ является учет правового режима местности для административно-территориального преобразования. Под «правовым режимом местности», по мнению А. А. Югова, следует понимать «совокупность норм, направленных на правовое регулирование локализованных в пространстве общественных отношений с учетом их специфических особенностей, вытекающих из структурной организации государственной территории» (273, с. 103).                              

Правовой режим местности означает специфическое юридическое регулирование общественных отношений в зависимости отнесения территории к определенному виду местности и заключается либо во введении изъятий и исключений из общего правила, либо в установлении льгот и преимуществ для отдельных групп населения. Анализ действующего законодательства и практика деятельности государственных органов показывают, что при этом выделяется пять видов местности: городская, сельская,  отдаленная, лечебная местность и местность со специальным правовым режимом.

    Городская местность формируется из территории, занимаемой городами в пределах, определенных официальными границами городских поселений.

Сельская местность включает всю территорию вне городов, в  том числе земли сельских населенных пунктов.              

Территориальный состав лечебной местности формируется из населенных мест, признанных курортами либо курортными и дачными поселками[М.Ш.1] . Поскольку порядок и условия отнесения населенных пунктов к категории курортов, курортных и дачных поселков действующим законодательством определен достаточно точно, то и территориальный состав лечебной местности определяется с исчерпывающей полнотой.

Отдаленная местность охватывает районы Крайнего Севера места, приравненные к районам Крайнего Севера, и территории, отнесенные отдельными правовыми актами к отдаленным местностям.

К местностям со специальным правовым режимом относятся пограничные зоны и полосы, районы на военном и гражданском положении, районы стихийных бедствий, местности, объявленные на карантинном положении в связи с эпидемиями или эпизоотиями, территории экологического бедствия и т. д.

Городская и сельская местность — основные виды местности поскольку нет таких частей государственной территории, которые бы  не были городской либо сельской местностью.(86-87). Остальные виды местностей являются сопутствующими. Сочетание признаков  основных и сопутствующих видов местности образует сложный правовой режим местности, что необходимо учитывать при совер­шенствовании АТУ.

Проанализировав правовые акты субъектов РФ по вопросам административно-территориального устройства, имеющиеся организационные недостатки в механизме административно-территориальных преобразований, можно выделить следующие критерии образования и преобразования административно-территориальных  единиц.

     При образовании сельсоветов (волостей) необходимо учитывать наличие относительно крупного сельского поселения или группы соседствующих небольших сельских поселений, тяготею­щих к одному из них как административному, торговому и культурно-бытовому центру, транспортную доступность такого поселения, возможность организации в границах данной территории  минимально необходимых коммунально-бытовых и социально-культурных услуг местному населению.

При образовании районов (уездов) необходимо учитывать сло­жившееся на данной территории сочетание сельскохозяйственного и иного производства, обслуживающего нужды сельского хозяйства и населения, тяготение сельсоветов (волостей) и городских поселений к определенному центру, состояние путей сообщения и средств связи между поселениями, численность населения и общий экономический потенциал, достаточный для функциониро­вания объектов производственной и социальной инфраструктуры и социальной инфраструктуры межпоселенного значения.

       При отнесении поселений к категории муниципальных посел­ков должны учитываться наличие производственного или социально-культурного объекта, при котором формировался данный населенный пункт, либо его использование в качестве места для лечения или сезонного отдыха, а также численность и характер занятости населения.

      При отнесении поселения к районным или субъектным (рес­публиканским, окружным, областным и краевым) городам должно учитываться численность и характер занятости населения, хозяйственное социально-культурное и историческое значение данного поселения, его влияние на социально-экономическое развитие прилегающих территорий.

   При образовании районов в городах должны учитываться численность населения города, характер его застройки, интересы рациональной организации управления городским хозяйством и социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения. (87)

Конкретные критерии образования и преобразования административно-территориальных единиц устанавливаются  законодательством субъектов Российской Федерации.

С учетом вышеизложенного можно обнаружить наиболее общине и характерные организационные подходы к формированию территориальных образований в системе АТУ субъектов Российской Федерации. Например, территорию района (уезда), составляют территории всех административно связанных с ним административно-территориальных единиц: городов районного (уездного) значения, поселков, сельсоветов (волостей, сельских округов и т.д.).                                              

     Территорию города республиканского, краевого, областное окружного значения составляют территория в границах городской черты, а также территории всех административно связанных (подчиненных) с городом административно-территориальных единиц: городов районного (уездного) значения, поселков, сельсоветов (волостей, сельских округов).                        

В случае образования районов в городе территория в границах городской черты делится между районами в городе, а поселки, сельсоветы (волости, сельские округа и т. д.) и не являющиеся административно-территориальными  единицами населенные пункты административно связываются с районами в городе.

В случае, если с городом субъектного  (республиканского, краевого, областного, окружного) значения, являющегося административным центром района (уезда), административно связан (подчинен) этот район (уезд), тогда территория города включает также всю территорию района (уезда), т. е. будет город с территориальным районом.                                      

      Пригородную зону города   (субъекта)  республиканского, краевого, областного, окружного значения образуют административно связанные (подчиненные) с ним исходя из перспектив развития города поселки, сельсоветы  (волости), сельские округа и т. д.                                                      

Территорию района в городе составляют территория района в городе в границах городской черты, а также территории поселков, сельсоветов (волостей, сельских округов и т. д.) и не являющиеся административно-территориальными единицами населенные пункты, административно связанные (подчиненные) с районом в городе.

Территорию поселка составляют территории в границах и поселковой черты, а также территории всех административно связанных (подчиненных) с ним населенных пунктов, не являющихся административно-территориальными единицами.

Территорию сельсовета (волости, сельского округа и т. д.) составляют территория населенного пункта, являющегося его административным центром, территории всех административно связанных с ним населенных пунктов, а также территории присое­диняемых земель, необходимых для осуществления хозяйственной деятельности и отдыха населения.(88-89) Даже если на первое место среди других критериев деления территории субъектов РФ будет выдвинут критерий учета национальных особенностей, а не адми­нистративные территории муниципальных образований, то воз­можно создание национально-территориальных образований.

Национально-территориальные образования   (национальный сельсовет или национальный район), установленные законодательством субъектов Российской Федерации административно-территориальные единицы, которым в связи с их заселенностью пре­имущественно лицами, относящимися к национальным, этническим меньшинствам или малочисленным народам, учитывая исконные виды хозяйственной деятельности, языка, культурно-бытовые обычаи и традиции данной национальной этнической группы и или народности придан соответствующий статус.

Что же касается правового положения национально-территори­ального образования — субъекта федерации, находящегося в составе субъекта РФ, то он определяется Конституцией Российской Федерации и федеральным (конституционным) законом.

В субъектах Российской Федерации специальное административно-территориальное деление еще практически не разработано, и однако субъект РФ может предусматривать территории со специ­альным статусом управления. Например, в законе Челябинской области об АТУ закреплено, что территории со специальным статусом управления представляют собой часть территории области, города, района, города с территориальным районом, выделенной в целях рационального и эффективного управления и осуществле­ния хозяйственной деятельности. Поэтому территориями со специ­альным статусом в субъектах Российской Федерации могут быть: административные, экологические, санитарные, школьные, транс­портные, коммунальные и иные округа (внутрисубъектного, внут­ригородского, внутрирайонного управления); агломерации, пригородные зоны; горные округа; военной и временной администрации территории деятельности специальных органов контроля и надзора; экономические зоны; территории экономико-производственных комплексов; территории объектов закрытого типа и др.

Следует особо подчеркнуть, что по всем предлагаемым преобразованиям административно-территориального устройства в обязательном порядке должно выявляться мнение населения, которого оно непосредственно касается. Выявление мнения населе­ния соответствующих территорий может осуществляться путем проведения социологических опросов, сбора подписей под пети­циями, собраний (сходов), конференций жителей. (89)

По вопросам административно-территориальных преобразований могут также проводиться референдумы как консультативного так и обязательного характера.

Изучение документов, которые прилагаются к представлениям о принятии решений по вопросам преобразований в административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации, дает основания для обобщения полученной информации формулирования предложений о перечне материалов в административно- территориальном деле.

Так, к представлению об образовании, изменении, упразднении административно-территориальных единиц и поселений, границ, наименовании и переименовании и др. должны в качестве приложения прилагаться следующие материалы:

развернутое обоснование необходимости предлагаемого преобразования с учетом установленных принципов и критериев изменений административно- территориального устройства, перспектив развития системы расселения, экономического и социального развития территории, улучшения среды обитания населения, рационального использования природных ресурсов, укрепления материально-финансовой базы и организации местного самоуправления;

схематическая карта или описание предлагаемых преобразований;

смета расходов, необходимых для проведения предлагаемого преобразования, с указанием источников их покрытия;

сведения о результатах выявления мнения населения о предлагаемом преобразовании;

заключения специалистов, учреждений и организаций, а также выборных органов местного самоуправления, территория которых затрагивается предлагаемыми преобразованиями, и др.

Следует поддержать имеющуюся практику в субъектах Российской Федерации, когда законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ образует комиссию по названиям административно-территориальных единиц и населенных пунктов для предварительного рассмотрения предложений о наименовании и переименовании административно-территориальных единиц и населенных пунктов, а также присвоения им имен известных лиц и подготовки по ним в течение месячного срока соответствующих заключений.

     Всякое рассмотрение административно-территориальных дел в законодательном (представительном) органе власти субъектов РФ и в выборном органе местного самоуправления осуществляется в порядке, определяемом соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации.

По инициативе граждан право внесения на рассмотрение законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ  и выборного органа местного самоуправления проектов правовых и актов и предложений по вопросам административно-территориальных преобразований принадлежит соответствующим комиссиям (постоянным, специальным и т. д.) этих органов, к ведению которых отнесено решение вопросов административно- территориального устройства, руководителям исполнительного органа власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.(90-91).

Служба по вопросам административно-территориального устройства соответствующих органов принимает документы и материалы по конкретному административно-территориальному преобразованию и в течение двухнедельного срока осуществляет действия по подготовке дела к рассмотрению соответствующей ко­миссией, а затем и законодательным  (представительным) органом власти субъектов РФ или выборных органов местного самоуправлении.

      В этих целях соответствующая служба определяет наличие документов и материалов в деле в соответствии с законодательством субъекта РФ; предлагает, если это необходимо, представить  дополнительные обоснования и доказательства целесообразности данного административно- территориального  преобразования; в необходимых случаях выясняет, какие имеются возражения у граждан против внесенного предложения; определяет и извещает круг лиц и организаций, приглашаемых на рассмотрение вопроса соответствующей комиссией и соответствующим органом; извещает население соответствующей территории о дате рассмотрение дела; решает вопрос о привлечении к рассмотрению дела экспертов и специалистов; проводит проверку фактов и сведений, связанных с внесенным предложением; осуществляет и другие действия, необходимые для качественного рассмотрения дела.

По материалам, связанным с подготовкой дела к рассмотрению соответствующей комиссией, а затем законодательным (представительным) органом или выборным органом местного самоуправления, службой  по   административно-территориальному устройству готовится соответствующий проект правового акта.

Комиссия законодательного (представительного) органа субъекта РФ или выборного органа местного самоуправления в двух  недельный срок изучает материалы, представленные службой по  административно-территориальному устройству, делает свое заключение по проекту правового акта и вносит его на рассмотрение законодательного (представительного) органа субъекта РФ или выборного органа местного самоуправления.

При рассмотрении дел  административно-территориального устройства подлежат выяснению следующие обстоятельства: соответствует ли административно-территориальное  преобразование историческим, национальным, культурным, бытовым тенденциям развития территории; относится ли дело к компетенции данного органа; имеются ли экономические, финансовые и организацион­ные условия для осуществления внесенного предложения; соблю­дена ли процедура рассмотрения данного предложения в соответ­ствии с законодательством; учитывается ли мнение граждан соот­ветствующей территории по административно-территориальному преобразованию; разрешаются ли в этом случае экономические социальные, управленческие проблемы в конкретной территории; удовлетворяются ли интересы и потребности населения. (91-92)

Сам порядок и процедура рассмотрения обстоятельств, подле­жащих выяснению при рассмотрении дел административно-терри­ториальных преобразований, а также порядок принятия по ним соответствующего решения определяются Регламентом законодательного (представительного) органа власти субъектов РФ или выборного органа местного самоуправления.                   

При возникновении спора о целесообразности предложенного преобразования председатель законодательного (представительного) органа власти субъекта или выборного органа местного самоуправления с участием заинтересованных сторон может создавать согласительную комиссию, результаты работы которой могут учитываться при рассмотрении внесенного предложения и принятия решения по существу.

Как показывает практика, в субъектах Российской Федерации законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ по вопросам административно-территориального устройства принимает законы и постановления. Выборный орган местного самоуправления   по вопросам  административно-территориальное устройства принимает решения (постановления). Содержание правовых актов и требования, предъявляемые к ним, устанавливаются законодательством субъекта РФ. Правовые акты законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ и выборного органа местного самоуправления по вопросам административно- территориальных преобразований могут быть обжалованы судебном порядке гражданами, общественными объединениям, предприятиями, учреждениями и организациями, органами исполнительной власти области и органами местного самоуправления областной, городской и районные суды.                     

Необходимо отметить, что правовые акты законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ, органов местной самоуправления по административно-территориальным преобразованиям, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта РФ органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. (92)

     Все административно-территориальные единицы и все насе­ленные пункты, имеющие закрепленную за ними территорию и по­стоянно проживающее на них население, подлежат учету и регистрации. Регистрации подлежат все производимые изменения административно- территориального устройства.

Следует иметь в виду, что поселения временного значения, не имеющие постоянно проживающего населения или являющиеся объектами служебного назначения, не являются самостоятельны­ми населенными пунктами и приписываются за теми населенны­ми пунктами, с которыми они связаны в административном или территориальном отношении.

Для обеспечения полного и своевременного учета администра­тивно-территориальных единиц, населенных пунктов и всех адми­нистративно-территориальных преобразований в субъектах РФ должен вестись административно-территориальный кадастр, содержащий официальные сведения о правовом положении админи­стративно-территориальных единиц, населенных пунктов и посе­лений, не имеющих такого статуса, и т. д.

Административно-территориальный кадастр должен включать также и данные учета и регистрации всех преобразований административно-территориального устройства, вестись по единой для субъекта РФ системе в порядке, определяемом законодательством субъекта РФ.

Особо следует подчеркнуть, что в АТУ важное значение имеет картографическое  обеспечение, которое является составной частью системы мероприятий, направленных на реализацию административно-территориального кадастра.

Картографические материалы представляют собой топографи­ческие карты с нанесенными согласно описаниям линиями границ административно-территориальных образований, а также катало­ги координат межевых знаков, закрепляющих границу на местности. Координаты определяются геодезическими способами. Все  геодезические и картографические работы для нужд административно-территориального устройства исполняют специализированные государственные топографо-геодезические предприятия.

    Ведение административно-территориального кадастра осуществляется соответствующей службой законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ.

Кроме этого, законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ обязан обеспечивать регулярное опубликование справочника об  административно-территориальном   устройстве субъекта Российской Федерации.                        

Правильному организационному и экономически грамотному  ведению вопросов   административно- территориального устройства, а также успешности управления хозяйственной и социально-культурной жизнью субъекта РФ будут способствовать справочники, географические атласы, карты, схемы (93-94).

Для практических целей управления на уровне субъектов РФ должны быть схемы районов, которые могут быть подготовлен силами территориальных инспекций государственного геодезического надзора. Однако сегодня такие схемы районов имеются  далеко не во всех областях, краях, округах, а там, где они есть, они не дают достаточно полных представлений (а иногда искажают эти представления) о составе и характеристике территорий, поселений.                                                  

На таких схемах можно показать центры городских и сельских поселений, телеграфные и телефонные линии, автомобильные и иные пути транспорта, обозначить характерные особенности местности (горы, озера, лесные участки и т. д.). Там, где имеются материалы вертикальной съемки, необходимо показать в цифрах сведения о рельефе местности и, в частности, самые высокие самые низкие точки местности.                             

Схемы необходимо изготовлять не менее чем в трех экземплярах, из которых один хранился бы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ, другой — в землеустроительной службе субъекта РФ и третий — в соответствующем органе местного самоуправления.     

В субъектах РФ необходимо предусмотреть такой порядок пользования справочниками и схемами, при котором бы никакие изменения не могли бы в них вноситься без достаточных оснований и надлежащего оформления, т. к. только при строгом соблюдении этого порядка данные имели бы характер и силу официальных документов.

Следует продолжить составление планов-схем территорий сельсоветов (волостей, районов и городов). Очень важно, чтобы границы соседних районов при нанесении их на карты-схемы были тщательно выверены, чтобы это не привело к возникновению споров конфликтов между населением районов, например, в части пользования сенокосами, заимками, пастбищами, охотничьими угодьями, рыбными заводами и урочищами.

Очень важно, чтобы административные границы территории были увязаны и выверены с границами землепользования и данными лесоустройства.

В каждом субъекте Российской Федерации необходимо иметь справочник административно-территориального деления. В настоящее время такие справочники имеются далеко не во всех субъектах РФ, причем многие из них устарели, не содержат в себе достаточных данных. В некоторых отсутствуют сведения о размере территорий районов, сельсоветов, численности населения, дате образования поселений и т. д. В большинстве такие справочники сопровождаются картой-схемой административно-территориального деления[М.Ш.2] , экономическими характеристиками, порой перегружены ненужной информацией и т.д. (94-95)

Автор участвовал в подготовке справочника административно-территориального деления Челябинской области, который полу­чил достаточно высокую оценку в различных организациях и учреждениях. Поэтому считает возможным предложить структуру и содержание такого справочника для субъектов Российской Федерации:

вступительная статья;

порядок пользования справочником;

краткие исторические данные по административно-территори­альному делению;

сведения о городах, районах, поселках, сельсоветах по соответствующим разделам. При этом в надлежащих случаях указы­ваются тип населенного пункта, количество населения, расстояние до административного центра, [М.Ш.3] объекты сельскохозяйственного назначения, ближайшая ж/д станция и расстояние до нее;

совхозы, колхозы, акционерные общества и другие хозяйства;

сведения о важнейших изменениях в административно- территориальном делении;

нормативные акты по вопросам административно-территори­ального устройства;

алфавитный указатель;

изменения в административно-территориальном делении, про­изошедшие за время печатания справочника.

В то же время необходимо отметить, что в некоторых субъектах Российской Федерации справочники такого рода выгодно от­личаются еще и тем, что сопровождаются картами-схемами, кра­сочно оформлены, имеют более подробные данные о внутрисубъектных путях сообщения, имеют различные фотографии и вклей­ки, иллюстрирующие природу, промышленность, сельское хозяйст­во и культуру субъектов РФ. Организационно-технические работы к субъектах Российской Федерации по совершенствованию АТУ должны сегодня наполниться качественно новым содержанием (95).

Дальше                   Содержание