пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ
пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ    [ENG] www.terrus.ru    пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ   пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ

Глава III. ОСНОВНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ И УСЛОВИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Некоторые исторические уроки реформирования

административно-территориального устройства Российской Федерации

Эволюция АТУ России со всей очевидностью показывает нам на наличие ряда основных проблем, определяющих подходы к совершенствованию административно- территориального устройства. Решение этих проблем тем или иным способом определяло соответственно формы и средства реализации каждого этапа. Эти же проблемы, имеющие методологический характер, стоят перед нами и сейчас. К их числу можно отнести: изменение государственного строя в стране и приспособление к нему существующей системы АТУ; критерии и принципы выделения административно-территориальных единиц различного уровня; разграничение предмета ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами в экономической, политической, административной и социально-культурной сферах; оптимальное распределение функций на субъектном РФ уровне; взаимоотношения между субъектами Российской Федерации и АТЕ; определение оптимальных размеров различных АТЕ; создание новых АТЕ и др. До настоящего времени государствоведы не ставили перед собой цель исследовать комплексно методологические проблемы реформирования АТУ. Богатейшим источником информации о возможных путях развития  сути обсуждавшихся проблем являются публикации ряда лет, соответствовавших, в основном, подготовительным этапам той или иной реформы. К примеру, следует вспомнить дискуссии 20-х годов, середины 50-х годов и 1985—1993 гг. и сделать некоторые  выводы, вытекающие из этих материалов и из современной ситуации в России.

Каждый раз, когда задумывалась очередная реформа АТУ сразу же провозглашались новые принципы, предлагались новые подходы к его преобразованию, разрабатывались иные критерии выделения административно-территориальных единиц. Уместно еще раз вспомнить слова Радищева, отзывавшегося об АТУ царской России как об «исправниковом искусстве», которое необходимо заменить и, уже по предложению В. И. Ленина, «отвечающими требованиям НЕ казны, НЕ бюрократии..., а капитализма делениями» (142, с. 147). До середины 20-х годов в литературе мало говорилось об определении государственных принципов и критериев реформирования АТУ, выделения новых АТЕ. (96) Переход к новой экономической политике и мирному строительству после гражданской войны в России был отмечен резкой поляризацией мнений по данному вопросу. (96-97) С одной стороны, аппарат ЦК- наркоматов- главков, привыкших к полувоенным, чрезвычайным методам руководства, с другой - работники Госплана и местные руководители. И, наконец, третья сила - представители недавно созданных национальных автономий.

     Для партаппарата желательно было положить в основу прежде всего принципы удобства управления, приближения аппарата к населению. Население в этом случае рассматривалось  как объект «политического руководства» и налогообложения. Необхо­димо было обеспечить и «руководящую роль» рабочего класса. Не случайно поэтому в качестве  определяющего критерия М Ф. Владимирский, один из руководителей НКВД, указывал на «наличие крупных пролетарских центров...» (47, с. 2).

     Представители другой точки зрения в качестве определяющих критериев выбирали прежде всего экономическую целостность территории. Можно вспомнить работы К. Д. Егорова, И. Г. Алек­сандрова, С. И. Ильина и многих других (73, 22, 90). «Основным принципом организационно-территориальной проблемы является оформление целостных, и связанных культурными, экономически­ми и бытовыми условиями единиц... Территория ни в коем случае не делится, а организуется» (197, с. 10—11).

       Обсуждение проблем реформирования в 1957 г. отличалось от дискуссий 20-х годов зачастую лишь упоминанием совнархозов (хотя и они были в 20-е годы).. «Настало время упорядочить ад­министративно-территориальное деление страны, провести укрупнение областей с таким расчетом, чтобы каждая область представляла собой единое целое как в экономическом, так и в адми­нистративном отношении» (197, с. 17). «Сам по себе экономичес­кий район должен представлять достаточно цельную, полнокров­ную единицу, включающую в себя области, тяготеющие друг к другу в хозяйственном отношении» (269, с. 4). Этому подводу противостояла другая точка зрения (позиция), которая не опровергала первую, а просто являлась следствием административно-командного подхода.

Таким образом, в советское время было предпринято несколь­ко попыток принципиального изменения АТУ и в первую очередь укрупнения краев, областей. В отличие от предыдущих реформ где они очень быстро приходили в противоречие с основными на­правлениями социально-экономического развития, терпели крах и нее возвращалось на круги своя. Так, хорошо подготовленное укрупнение АТУ конца 20-х — начала 30-х годов просуществовало очень недолго и было смято индустриализацией и связанными с ней сверхцентрализацией и отраслевым диктатом ( 97[М.Ш.1]  .Тоже неудачей, но уже в связи с другим этапом промышленной революций — развитием космической промышленности и военно-промышленного комплекса в целом — закончилась очередная попытка укрупнения краев и областей и создания крупных совнархозов. С середины 60-х годов изменения АТУ приобретают все более частный и чисто эволюционный характер. Таким образ можно с определенной уверенностью сказать, что при всех  расхождениях с екатерининской сеткой АТУ в деталях ныне существующая система АТУ во многом является ее преемницей.

Вследствие огромных различий природно-географических, социально-демографических, экономических и других условий субъектах Российской Федерации унифицированные подходы и рекомендации, особенно в настоящий период, к реформе административно-территориального устройства будут обречены на неудачу, поскольку субъектов РФ со средними условиями в России не существует. Это убедительно показали предшествующие попытки реформирования АТУ без учета специфики регионов, экономических и социальных отношений.                            

Всякое серьезное изменение модели развития страны тотчас же актуализирует проблему разделения (распределения) полномочий между федерацией и ее субъектом. И сейчас мы видим, как одни призывают предоставить субъектам РФ максимум свободы и полномочий, а другие приводят аргументы гибельности развала Российской Федерации. История подтверждает, что это является естественным результатом вечной борьбы между провинцией центром, борьбы за перераспределение в свою пользу экономической и политической власти. Чтобы устранить это противостояние необходимо новое специальное законодательство, регламентирующее территориальное разделение власти и не дающее указанным противоречиям принять крайне обостренные формы. Другим важным условием сохранения статус-кво является экономическое благополучие государства. «Федеральный центр» в АТУ до тех пор только воспринимается как таковой, пока он является средоточием не только административной, но и экономической власти пока земли, штаты, провинции, княжества не придут к выводу что без него они смогут и будут жить лучше. Если в результате эволюции, революции или любого другого эксперимента поставлена под сомнение правомерность и необходимость существующего положения вещей, то противоречие из скрытой формы переход не только к словесному, а к реальному политическому и даже военному противостоянию (Югославия, Татарстан, Чечня).  При этом противоречия между федерацией и ее субъектом нередко «транслируются» на взаимоотношениях между субъектами и их административно- территориальными единицами, порождая местничество, так и стремление решать все «сверху». (98).

Важное значение для АТУ имеют и различные противоречия между городским и сельским населением. Именно на этой иерархической ступени противоречия промышленности и сельского хозяйства, двух типов расселения и образа жизни становятся реальной политической силой и требуют соответствующего решения через систему местного самоуправления. В советский период эти противоречия, явно или скрытно, приобретали характер классовых и тем самым уже отличались от общей проблемы «область— провинция». Сельскохозяйственное производство, рассматриваемое лишь как источник снабжения городов, а сельское население — как объект воспитательной работы пролетариата,   требовало соответствующей организации. Этой идеологии соответствовала политика искусственного обособления городов от сельской территории. В этих целях использовались различные формы «прикрепления» сельских районов к городам, не имеющие ничего общего с экономическим районированием. Критерии такого присоедине­ния были чисто политические, «не более одного района к каждому городу» (262, с. 14), «чтобы общая численность населения сельских местностей... не превышала 25% общей численности населения города» (185). Более того, был создан институт «городов вышестоящего подчинения» как еще один механизм поддержания приоритетности развития промышленного производства. Если же существовало административное единство, то часто использовался другой прием: районный Совет не образовывался, а сельский район административно подчинялся городскому Совету города — центра сельского района (см. ст. 31 Закона РСФСР «О городском, районном в городе Совете народных депутатов»).

Существующее ныне распределение исполнительной власти на внутрисубъектном уровне мало чем изменилось по сравнению с советским периодом. Вместе с тем отход на деле от административно-командных методов управления экономики, принципов классового общества неизбежно приведет к необходимости рефор­мирования АТУ на новой экономической основе, на базе реально существовавших рыночных институтов. То, что это неизбежно, подтверждается и опытом реформ 20-х годов. Несмотря на все колебания в политике экономическое районирование, лежавшее в основе АТУ того времени, никогда не обособляло центр от его зоны тяготения. Сама аргументация, построенная на понятиях: рынок сбыта, естественное тяготение, экономические связи и т. п. — позволяет говорить лишь об интегрированном подходе к АТУ.

Однако реформирование административно-территориального  устройства субъектов РФ не сводится только к изменению отношений город — сельская местность. (99) Сюда же относятся проблемы распределения полномочий и ответственности между различным субъектами местного самоуправления. (99-100) Предоставление полномочий какому-либо звену АТУ есть изъятие этих же полномочий у другого. Таким образом, крен государственной политики либо в сторону централизации, либо в сторону реального местного самоуправления, повышения самостоятельности регионов приведет к усилению и ослаблению, а в перспективе и к появлению (исчезновению) соответствующих АТЕ.

Из истории советского периода можно вспомнить, что укрепление районного аппарата, с одной стороны, и сокращение полномочий областей — с другой, не оставляло реальных функций для округов и они были упразднены в 1930 г. В 1962 г. аналогичное перетягивание каната началось между созданными межрайонными производственными управлениями и районными местными Советами. Производственные управления, предназначенные для укрупненного управления сельским хозяйством, охватывали, правило, 2—4 района и имели большие полномочия. Это позволило сделать вывод, что «новая система управления вступила в противоречие со все еще чрезмерно измельченным низовым административно-территориальным делением, а следовательно, и с территориальной структурой партийно-государственного аппарата» (10, с. 47).

Важнейшей частью механизма распределения полномочий внутри субъектов РФ является бюджетная система. Еще в 1917- 1918 гг. «основным доходным источником... местных органов являлись контрибуции» (267, с. 28), что стало еще одной причиной ускоренного дробления административно-территориальных единиц. Однако уже через год этот источник практически иссяк, а натурализация хозяйственных отношений, зарплаты, отмена платности услуг привели к полному разорению местных бюджетов. В результате в июне 1920 г. было отменено разделение бюджета на государственный и местный. И лишь начиная с 1922 г., когда сметы всех местных бюджетов стали составляться отдельно от государственных и строиться на принципе покрытия местных расходов местными же средствами, волости и уезды стали укрупнятся. Существующие до сих пор дотации в городские и районные бюджеты из субъектных РФ и в субъектные РФ из федерального бюджета не способствуют объединению экономически слабых АТЕ. Такое положение сегодня на практике устраивает как федеральные исполнительные органы, так и исполнительные органы субъектов РФ. Одни получают право диктовать свои условия, а другие, хотя и не отказываются от борьбы за финансовую автономию, в то же время могут снять с себя всякую ответственной за наполнение бюджетов и гарантируют себе соответствующий режим существования. (100)

Проблемы определения оптимальных размеров административно- территориальных единиц и установления административного центра по сути являются производными от выбора принципов  субъектов АТУ. (100-101). Само понятие «оптимальный размер АТЕ», города, района, сельского населенного пункта предполагает адекватность принципам административно-территориального устройства. В конечном итоге все сводится к выбору между «членением для управления» и «устройством для саморазвития»[М.Ш.2] . «Поскольку дело идет о государственной заготовке сырья — говорил Ногин в 1920 г. — необходимо, чтобы центр имел право железной рукой провести то или иное решение» (45, с. 232). Во время рефор­мы 1957 г. альтернатива формулировалась таким образом: предоставьте свободу производителям (местам) — исчезнет необходи­мость в мелких единицах. Проявлений местничества «может быть тем больше, чем больше будет экономических районов... Трудности, связанные с необходимостью оперативного и конкретного руководства большим количеством предприятий и строек, могут быть значительно уменьшены за счет дальнейшего расширения, прав предприятий» (51, с. 17), Или: «Сторонники организации дробных совнархозов выдвигают на первый план довод о прибли­жении руководства к предприятиям. Но какого руководства? Практика показала, что во многих местах руководство... своди­лись к заседательской суетне ...к опеке» (71, с. 39).

Однако проблема дробности АТЕ (и следовательно, их размеров) имеет два важных аспекта. Во-первых, размеры административно-территориальных единиц непосредственно зависят от географических факторов: местоположения АТЕ, уровня ее упоенности, численности и плотности населения и т. д. Эти различия естественны, поэтому независимо от модели развития рай­оны в Тюменской области будут занимать большую площадь, чем районы Вологодской области[М.Ш.3] . Косвенным показателем, регу­лирующим размеры района, принято считать численность и плот­ность его населения. Такой подход особенно часто применялся, когда АТУ строилось исключительно в фискальных целях. Если же район формировался на основе самоокупаемости и с учетом экономических границ, то, в зависимости от вида специализации территории, численность населения, замыкающегося на единый локальный рынок, была различной. Вместе с тем учет местоположения и специализации района не означает отсутствия некоторых общих принципов АТУ, которые необходимо иметь виду. Здесь же следует сказать, что, несмотря на все различия условий тех или иных субъектов РФ, существует определенный оптимум численности населения района, города (субъектов РФ), ниже которого уже невозможно их стабильное экономическое развитие как самостоятельной единицы. Причины существования такого минимума — прежде всего экономические. Так, малочисленные районы имеют крайне неустойчивую производственную базу (101-102). Экономика района, основу которой составляет, как правило, сельское хозяйство, не имеет резервов для погашения издержек в неблагоприятные погодные условия года. Внеэкономическая и безвозмездная поддержка (типа «шефской помощи») ушла в историю советского периода.                                   

Другой момент, который необходимо учитывать, говоря о размерах АТЕ, — это конкретный исторический период. По мере экономического и научно-технического прогресса, роста производительности труда воздействие пространственных факторов непрерывно меняется. Прежде всего, это относится к уровню развития роли транспорта, связи (коммуникаций — в более общем виде). Постепенно происходит интеграция на локальном уровне различных сфер народного хозяйства, усложняется территориально структура хозяйства, ликвидируется моноспециализация некогда обширных территорий. Некоторые традиционные районообразующие функции (торговые, промышленные, транспортные) переходят на более низкие иерархические уровни АТУ. Только целая совокупность факторов при совершенствовании АТУ может способствовать повышению жизнеспособных размеров АТЕ.         

     Важная проблема, которую особенно необходимо учитывав при реформировании АТУ, связана с драматизмом современной ситуации в большинстве субъектов федерации, обусловленные наличием политического и общего экономического кризиса; усиливающейся дезинтеграцией экономического пространства; различающимися стартовыми условиями вхождения в рынок; незавершенностью и противоречивостью преобразования национально- государственного устройства России; разграничением компетенции федеральных и субъектов РФ органов исполнительной власти политической нестабильностью и межэтнической напряженностью в ряде из них; геополитическими и социально-экономическими последствиями распада СССР и образованием стран ближнего зарубежья.

    Сегодня почти вся территория России относится к разного типа проблемным регионам. Экстремальная социально- экономическая ситуация характерна почти для всей зоны севера (и особенно ареалов малочисленных народов), старопромышленных наиболее милитаризованных регионов центра, Урала, юга Сибири и Дальнего Востока; сюда же относятся регионы социальной бедствия, где до 90;% и более населения находится ниже уровня бедности (Тува, Калмыкия, республики Северного Кавказа, некоторые регионы Нечерноземья).                             

   Как негативный фактор, при переходе к новым федеральным отношениям и реформе АТУ остро проявляет себя исторически сложившаяся неоднородность российского экономического пространства. (102-103) Если, к примеру, московская агломерация вступила в постиндустриальную стадию развития с преобладанием сервисных видов деятельности, то, например, Калмыкия, Тува и др. по структуре производства и занятости еще пребывают в доиндустриальной стадии. Субъекты   Российской Федерации диф­ференцируются по темпам аграрной реформы, развития цивили­зованных коммерческих структур и инфраструктуры рынка, внеш­неэкономической деятельности и проникновения иностранного ка­питала (более 2/3 действующих совместных предприятий прихо­дится на Москву и Санкт-Петербург). Социологические обследо­вания свидетельствует о существенных различиях рыночного мен­талитета населения индустриальных и сельских регионов, преимущественно русских областей и республик в составе России.

      На современном этапе при проведении реформы АТУ следует учитывать некоторые региональные проблемы, связанные, с пове­дением органов управления и хозяйствующих субъектов. Так, для субъектов РФ с развитым аграрным сектором характерны попыт­ки сдержать реформу АТУ, не допустить пересмотра границ сель­ских районов, перераспределения земли. В субъектах РФ, обла­дающих значительным научно-техническим потенциалом, в основ­ном индустриального направления, главный упор делают на со­здание рыночных структур, совместных предприятий, условий для иностранных инвестиций и поэтому максимально заинтересованы в пересмотре границ АТЕ, сельских районов и получении зе­мельных наделов. Некоторые республики, края к области, обла­дающие богатыми природными ресурсами и получающие права на реализацию экономического эффекта от их использования, будут категорически против изменения АТУ, более того, будут настаи­вать на своем неограниченном суверенитете и превращении Рос­сии по существу в договорное государство иди конфедерацию.

     Существенное влияние на АТУ России оказывает изменение геополитической ситуации в результате ликвидации СССР и обра­зования новых независимых государств. Из 11 экономических районов Российской Федерации ранее только 6 имели выход к го­сударственным границам и океану; теперь не имеет такого выхо­да только Волго-Вятский экономический район. Из 76 нынешних республик, краев, областей ранее приграничными было 29, те­перь их стало 46. С этими изменениями связаны новые проблемы специализации производства, структуры товарообмена, защиты местного рынка от интервенции рубля из соседних государств, миграции населения (в том числе русскоязычных, переселенцев), передислокации вооруженных сил и т. д., которые ложатся до­полнительным тяжелым грузом на экономику и социальную сфе­ру новых приграничных субъектов РФ (103).

   Реформа АТУ должна предусмотреть комплекс особых мер и программ по обеспечению специфических интересов и прав малочисленных народов, проживающих в хрупкой экологической среде и сохраняющих традиционные системы жизнеобеспечения. Малочисленные народы должны пользоваться особой защитой  государства, и на них не могут распространяться в полной мере принципы и условия рыночной экономики. Поэтому для малочисленных народов Севера и приравненных к ним районов при участии местных органов, национальных ассоциаций и общин необходимо предусмотреть выделение территорий преимущественного и исключительного владения и пользования, которые должны передаваться под контроль органов местного самоуправления или в собственность территориальных общин и групп семейной кооперации. Таким образом, получают государственную поддержку не только традиционные производство, охота и промыслы, но и современные формы хозяйствования, в том числе и самостоятельно общинное предпринимательство в рамках новых АТЕ.

    АТУ должно также учитывать специфическую ситуации сложившуюся в связи с процессом реабилитации репрессирован­ных народов. Так, поэтапное восстановление государственности российских немцев потребует по согласованию с местными властями (прежде всего в Саратовской и Волгоградской областях) резервирования определенных территорий и земельных угодий под районы их компактных поселений.

На Северном Кавказе реформа АТУ невозможна без проведения земельной реформы и должна осуществляться на основе меж общинного диалога и регионального сотрудничества с учетов историко-культурных факторов и политической ситуации.     

Реформа АТУ должна разрешить проблемы и способствовать проведению аграрных преобразований, радикализации земельной реформы в различных субъектах РФ. Среди них можно выделить субъекты РФ или, как их еще называют, «фермерские регионы» со значительной долей частной собственности на землю (основная часть Нечерноземной зоны, земледельческие районы) южной части Восточной Сибири и Дальнего Востока); регионы сочетания крупных коллективных и фермерских хозяйств (Черноземный центр, Поволжье, равнинная часть Северного Кавказа, Южный Урал, юг Западной Сибири); горные регионы (республики Северного Кавказа, Горно-Алтайская республика); регионы отгонно-пастбищного животноводства (Калмыкия, Тува, Бурятия, Читинская область); слабоосвоенные территории с очаговым развитием земледелия и особым режимом землепользования (основная часть зоны севера). (104)

Серьезной проблемой для проведения реформы АТУ является то, что сегодня Россия не имеет адекватного, научно обоснованного  экономического районирования, поскольку используемая в настоящее время сетка является частью системы экономического районирования бывшего СССР. (104-105) Территориальные различия в темпах и особенностях тесно взаимосвязанных процессов разгосударствления,   демонополизации,  развития  предпринимательства, структурной перестройки в субъектах РФ определяются сложив­шимися к началу переходного периода уровнем социально-эконо­мического развития и структурой имеющихся в них народно-хозяйственных комплексов.

В наиболее сложном положении для реформирования АТУ оказываются субъекты РФ — центры сосредоточения тяжелой промышленности (особенно угольно-металлургической) с высокой долей крупных предприятий-монополистов (Кемеровская, Сверд­ловская, Челябинская, Ростовская, Тульская области, Краснояр­ский край, республика Коми), предприятия оборонного комплекса (Москва и Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская, Сверд­ловская, Челябинская, Пермская, Нижегородская, Тульская обла­чи, Удмуртия), а также многочисленные промышленные узлы с узкой (многоотраслевой) производственной базой, особенно на севере.

При реформировании АТУ следует иметь в виду, что в осо­бенно уязвимом положении находятся так называемые районы нового освоения с суровыми, а в отдельных случаях экстремаль­ными природно-климатическими условиями (зона севера). В бли­жайшие годы к таким районам могут присоединиться субъекты РФ со структурной безработицей и общей экономической депрессивностью, аграрным перенаселением (Северный Кавказ), терри­тории с недостаточной финансово-экономической базой для устой­чивого социального развития (Забайкалье, Тува, Калмыкия, Да­гестан).

Требуют особой осторожности при реформировании АТУ и субъекты РФ с относительно благоприятными условиями для ус­коренного проведения экономических преобразований. Они являются полигонами для отработки новых хозяйственных механизмов, центрами распространения экономических, социальных, технологических инноваций, «окнами» в мировой рынок. Среди них преж­де всего выделяются свободные экономические зоны разных ти­пов. Политика в отношении таких образований ориентируется на  ужесточение требований к регионам, претендующим на получение указанного статуса и предоставление его главным образом приграничным городам, не являющимся административными центра­ми высокого ранга, но с достаточно высоким уровнем развития инфраструктуры (Находка, Новороссийск, Выборг, Сочи), на диверсификацию их типов (финансово-банковский центр, рекреаци­онная зона, зона свободной торговли и др.) (105)

     Есть еще одна важная проблема, требующая чрезвычайной осторожности и взвешенности при любых уточнениях изменениях АТУ. Дело в том, что любые изменения АТЕ, даже если самые произвольные и кратковременные, отпечатываются в памяти людей и на протяжении многих десятилетий могут служить основанием для разного рода территориальных претензий и конфликтов. Здесь экспериментирование, любые недостаточно продуманные действия абсолютно недопустимы. А их, к сожалению, было много в нашей истории.

Многие конфликты в стране основываются на изменениях еще губернских границ в царской России и политико-административных границ, установленных в советское время. Согласно господствовавшим с первых лет советской власти взглядам, приоритет при территориально-государственном размежевании отдавался хозяйственному фактору — созданию экономически взаимодополняющих самообеспечивающихся районов, хотя и включавших в себя различавшееся в культурном и языковом отношении население.[М.Ш.4]  Во многом именно поэтому были объединены в рамках одного национально-государственного образования карачаевцы и черкесы, кабардинцы и балкарцы, чеченцы и ингуши.            

       Большая группа конфликтов связана с расселением соответствующих этнических групп ныне и в прошлом, историей их присоединения к России, со сформировавшимися за столетия национальными традициями и предрассудками. Огромную роль в обосновании конфликтов сыграли сталинские репрессии против народов, произвол при бесконечном переделе границ, всегда скроенных так, чтобы центр мог использовать отягощающий связи соседних народов исторический груз. К числу острых территориально-этнических конфликтов принадлежит спор вокруг Владикавказа и прилегающих районов между осетинами и чеченцами, между  чеченцами (ауховцами) и поселившимися на их этнической территории в нынешних Хасавюртском и Новолакском районах Дагестана лаками. На эти две группы приходится около 60% конфликтов.

       Обширная группа конфликтов связана с изменением статуса политико-административных единиц в советский период (например, с ликвидацией Крымской АССР, автономной республики немцев Поволжья, Горской республики и т. п.).

     И, наконец, еще одна важная проблема, которую необходимо учитывать при реформировании административно- территориального устройства, касается внедрения научных знаний в практику. Реформирование АТУ сопряжено с рядом трудностей, присущих всякой реформе. Любая социально-экономическая реформа приводит к временным нарушениям привычного хода событий, дестабилизации обстановки. Вопрос: проводить  реформу или нет - часто определяется соотношением ожидаемого результата и возможных последствий. Реформирование АТУ в субъектах РФ вы­зовет изменения системы органов местного самоуправления, что приведет к некоторому снижению эффективности работы соответствующих служб в течение реформенного периода, что само по себе не вызовет оптимизма у граждан. Еще более серьезным пре­пятствием на пути реформирования является консерватизм властных структур, а также конфликт интересов между ними. Как известно, все реформы, связанные с укрупнением АТЕ, предполагали (теоретически) сокращение и слияние аппарата. Однако независимо от экономической целесообразности три или пять глав местных администраций будут против передачи территорий городских или сельских поселений, то есть своих полномочий другому. Можно вспомнить дискуссии 1957 г., когда практически каждый секретарь обкома всеми доступными ему аргументами доказывал, что именно его области обязательно нужен свой собственный Совет. Помимо конфликта региональных интересов, существует еще и позиция федеральных органов, складывающаяся из экономической концепций, запросов общества и политической конъюнктуры.

Происходящие сейчас в России изменения государственного режима неизбежно повлекут сдвиги и в территориально-государственном устройстве. Установленный законом РФ до 1 июля 1995 г. мораторий на изменение границ в целом не означает, раз­умеется, их полной неподвижности. Так, в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законах субъектов РФ предусмат­ривается возможность изменения принадлежности территории к конкретному субъекту федерации или АТЕ в случае, если боль­шинство участников референдума выскажется за предполагаемое изменение. К примеру, политико-административные границы в России могут изменяться и в случае образования нового субъекта федерации — опять же только в результате поддержки соответ­ствующей инициативы большинством избирателей. Наконец, опре­деленные, изменения границ возможны вследствие объединения субъектов Российской Федерации и полной передачи каких-либо функций специально созданному органу управления.

     Совершенствование АТУ требует серьезного, всестороннего, комплексного, научного изучения вопроса (с позиции государствоведения,  экономики, исторической и политической географии и т. д.). (107) Оно, на наш взгляд, должно включать и соответствующий подход к реформи­рованию, в частности: 1) анализ сдвигов в АТУ за длительный период, устойчивости конкретных АТЕ, границ современных субъектов, выполнения административных функции городами, АТЕ, тяготеющими к новым административным центрам территорий или никогда не менявшими свою административную принадлежность, т. е. естественно-исторической основы административного районирования страны; 2) изучение сеток ведомственного (специального) деления страны (военных округов, железных дорог, управлений гражданской авиации и т.д.), совокупность которой отражает реальное хозяйственное, транспортное и социально членение территорий; сопоставление имеющихся сеток отраслевого и интегрального экономического, социального и других видов районирования; 3) анализ социально-культурной оснащенности АТЕ разного ранга для выполнения соответствующих функций 4) решение комплекса социально-экономических задач, включающих выявление территориальных различий в условиях и уровня жизни, барьерности нынешних административных границ и т. д.

     Трансформация научных знаний в практику затрудняется по чисто научным причинам. Связано это с уровнем развития конкретных наук и ролью этих наук в жизни общества. Комплексность проблемы АТУ предполагает и соответствующий подход к его реформированию. Связь между различными подходами проблеме АТУ большей частью декларируется. Сегодня, к сожалению, точность оценки прогноза в обществоведческих исследованиях очень незначительна. Результатом такого положения является тот факт, что выработкой решений занимаются люди, обслуживающие политику, как ранее этим занимались секретари ЦК обкомов, райкомов и т. д., поэтому роль науки сводится порой лишь к объяснению и обоснованию правильности уже реализуемых политиками деяний.

Многие из вышеперечисленных проблем переходят из прошлого, но, трансформируясь с учетом новых условий, и сегодня имеют важное значение, их разрешение обусловлено, на наш взгляд, тремя основными обстоятельствами:

1) Россия, как и все бывшие республики СССР, стала независимым государством, что принципиально изменило геополитическое положение многих субъектов федерации, условия и задач их экономического и социального развития, связи с другими государствами, и тем самым предоставило возможность реформирования АТУ;                                              

2) Конституция РФ и федеративный договор изменили принципы взаимоотношений между федерацией и ее субъектами; расширили компетенцию республик, краев, областей, округов; вместе с тем актуальной задачей при реформировании АТУ стало сохранение целостности России как объекта государственной федеральной политики;                                     

3) осуществляется переход от прежней административно командной системы управления к системе преимущественно рыночного регулирования на основе самостоятельности хозяйствен­ных субъектов, в том числе субъектов федерации, что неизбежно ведет к реформированию АТЕ и их новому функционированию.

Вышеперечисленные проблемы, связанные с совершенствова­нием административно-территориального устройства, не являются исчерпывающими, о них говорится и в других главах работы.

Дальше                   Содержание


 [М.Ш.1] ?

 [М.Ш.2] Или между «удобством для управляющих» (власть) и «удобством для управляемых» (населения).

 [М.Ш.3] Не самый удачный пример. Есть районы в Вологодской области больше по территории чем в Тюменской. 

 [М.Ш.4] Спорное утверждение.

. : : © М. К. Шишков, М. Ю. Кормушин, 2002-2010 : : .
Rambler's Top100
Locations of visitors to this page

Реклама: