[ENG] www.terrus.ru

Глава I. ПОНЯТИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1.  Система основных категорий административно-территориального устройства Российской Федерации

Административно-территориальное устройство России является комплексной проблемой, теснейшим образом связанной с развитием рыночной экономики, рациональным размещением производительных сил, с условиями и задачами социально-экономического развития общества, с повышением социальной активности граждан.

Его развитие происходит по тем же законам, по каким создается и развивается политико-правовая надстройка общества. Этому общему положению отнюдь не противоречит то обстоятельство, что после принятия новой Конституции России унаследованное от советского периода административно-территориальное деление используется государством практически без изменения[М.Ш.1] .

Административно-территориальное устройство - важный государственно-правовой институт российского государства, требующий к себе постоянного внимания.

Исследование данной проблемы показало, что в науке до настоящего времени не существует общепризнанного комплексного определения понятия «административно-территориальное устройство». В литературе используются термины: «административно-территориальное устройство», «административное деление», «административно-территориальное деление», «административно-хозяйственное устройство», «административно-политическое деление» и т. д. (9-10). Для обозначения подсистемы национальных образований использовались термины: национально-территориальное устройство (деление), национально-политическое деление, национально-политико-административное устройство (118, 150, 268). В данном случае стремление к разнообразию подходов вступает в противоречие с содержательными функциями понятий. По мнению А. Н. Жигло, следует «разделить эти термины как соответствующие конкретным этапам развития и уровням явления. Так, «устройство», по его мнению, в гораздо большей степени подходит под описание естественно сложившейся и саморазвивающейся системы, чем «деление» - больше подходящее для детерминированной, жесткой конструкции. В то же время, как он считает, «административно-хозяйственное устройство», хотя и несет оттенок большей связи с экономикой, является как бы частью «административно-территориального», т. е. основанного не только на экономических, но и на социальных, национальных, при родных критериях устройства «деления» (76, с. 8).

К примеру, в понимании В. С. Жекулина и А. Н. Жигло (76,с. 63) АТУ является историко-географической системой. А. М. Колотиевский тоже пишет, что «все экономико-географические объекты, все стороны процесса размещения производства исследуются с позиций развития пространственно-временных отношений, т. е. с позиций исторического и географического методов в их неразрывной совокупности» (118, с. 79). Я. Н. Уманский пишет, что административно-территориальное устройство — это «научно обоснованное разделение территории союзных республик на отдельные части» (237, с. 261). В «Курсе советского государственного права» под редакцией Б. В. Щетинина и А. Н. Горшенева под административно-территориальным устройством понимается «деление территории советских республик (союзных и автономных) на составные части». В ряде других работ также даны сходные определения (109, 132, 136, 148, 169). Все они не полны и не учитывают в должной мере принцип исторического подхода к любому общественному явлению. Неубедительным является и определение административно-территориального устройства, содержащееся в монографии В. А. Немцова (169). Автор правильно подчеркивает научный характер разделения территории, значение учета экономических, естественно-исторических, географических, демографических и национальных условий и возможностей для организации управления. Однако социальную сущность административно-территориального устройства, его принципы, а также связь органов государственной власти и местного самоуправления с населением, самоорганизацию территорий отражает недостаточно. (10-11)

Более удачным представляется определение административно-территориального устройства, данное в учебнике под редакциёй С.С. Кранчука, в котором АТУ государства определяется как обусловленное его сущностью научно обоснованное разделение территории на определенные части, в соответствии с которыми построена система местных органов государственной власти и других местных государственных органов. В данном подходе содержится указание на научные основы, обусловливающие административно-территориальное устройство, а также положение о соответствии системы государственных органов системе административно-территориального устройства. Вместе с тем в таком подходе не отражены особенности, учитываемые при проведении административно территориальных преобразований, а также нет указаний на то, что системе административно-территориального устройства соответствует система органов власти, органов общественных объединений, местного самоуправления.

Подобной точки зрения придерживается И. А. Тимченко: «Административно-территориальное устройство - деление территории  на определенные части как пространственные сферы деятельности государства и основы построения системы местных органов государственной власти и управления» (227, с. 3).

М.А. Шафир административно-территориальное устройство определяет как обусловленное задачами и функциями советского социалистического государства и проведенное с учетом естественно-исторических, экономических, национальных и других принципов разделение территорий союзных республик на внутренне согласованные составные части, в соответствии с которыми строится система местных Советов народных депутатов и других государственных органов и общественных организаций на местах в целях обеспечения комплексного экономического и социального развития территории и эффективной деятельности государственного аппарата (265, с. 19).

Такое определение более полно позволяет показать единство системы административно-территориального устройства, его своеобразие, выделить принципы, подчеркнуть применительно к тому периоду соответствие системы административно-территориального устройства системе местных органов государства и общественных организаций. АТУ, будучи важным инструментом комплексного экономического и социального развития соответствующей территории, представляет собой сложное и многостороннее явление. Его значение особенно возрастает в современных условиях, когда Российской Федерации приходится решать сложнейшие задачи становления нового государственного строя. Думается, что только «случайно» административно-территориальное устройство не получило закрепление в действующей Конституции России как один из важных государственно-правовых институтов[М.Ш.2] . (11-12)

Следует отметить, что в работах экономистов, посвященных экономическому районированию, где административно-территориальное устройство исследуется достаточно подробно, опредёление АТУ либо не приводится вообще (6, 12, 15, 34, 118), либо заимствуется из работ юристов (27, 148, 169, 265). Между тем существующие подходы к определению АТУ страдают серьезным недостатком. Любое из них в той или иной мере определяет социальный заказ в подходах к административно-территориальному устройству. Даже такой, казалось бы, бесспорный тезис, часто приводимый в различных определениях, о том, что АТУ является основой построения органов государственного управления, не выдерживает критики, так как в Российской Федерации на нижнем иерархическом уровне АТУ вообще отсутствует государственное управление, замененное местным самоуправлением[М.Ш.3] . С другой стороны, система федеральных государственных служб (транспорт, ссуды, таможня, казначейство, почта, налоговая инспекция и др.) может строиться по административным границам.

Поэтому, рассматривая государственно-правовую природу административно-территориального устройства, автору было важно выяснить его место в государственной системе, а также его отражение в науке государственного (конституционного) права. На этот счет в юридической литературе до сих пор не было единой точки зрения. Одни авторы относили этот институт к государственному устройству (207, с. 133); другие -   к местным органам государствённой власти (132, с. 12). Как нам представляется, теперь на основе Конституции России, конституций (уставов) субъектов, федерации этот вопрос следует решать, исходя из того, что административно-территориальное устройство — это важный институт федеративного устройства, носящий вместе с тем комплексный характер и тесно связанный с системой органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В основе административно-территориального устройства Российского государства лежит закрепленный в Конституции России принцип федерализма, сочетающий в себе два начала: централизм, требующий соответствующих органов государственности власти в субъектах федерации, и широкий демократизм, выражающийся в местном самоуправлении, самоорганизации территорий. Централизм в РФ направлен на установление цивилизованных отношений между центром и субъектом. Такая организация взаимоотношений позволяет исключить территориальную раздробленность и построить согласованные межтерриториальные связи, обеспечивающие автономность каждой административно-территориальной единицы в тесном сочетании с взаимодействием субъектов федерации.(12) Административно-территориальное устройство - это внутренне согласованное объёдинение административно-территориальных единиц, которое обеспечивает необходимое организационное единство и упорядоченность административно-территориальной структуры федерального государства и его субъектов. (12-13)

То обстоятельство, что административно-территориальное устройство составляет часть государственно-правовой надстройки и определяет построение органов государственной власти в субъектах федерации, вовсе не дает оснований считать его одним из основополагающих факторов, определяющих на том или ином этапе форму государства. В. Е. Чиркин считает, что АТУ, являясь одним  генезисных структурных и функциональных признаков данной формы государства, неизбежно меняется, в частности, с переходом от данной формы государства к другой (255, с. 56—57).

Однако такой вывод не подкреплен опытом СССР и других стран, поскольку нельзя установить прямую и непосредственную связь, при которой проведенные изменения в административно-территориальном устройстве могли бы трактоваться как изменение формы  государства. Хотя при этом нельзя не учитывать, что повышение статуса краев, областей, придание им качества субъектов федерации стало во многом решающим фактором подлинной «федерализации» России, перехода ее от по сути унитарного государства к федеративному.

Изучение сущности объекта исследования – административно-территориального устройства Российской Федерации во многом предопределяется выяснением того, что является территорией и е составными частями, элементами и звеньями системы АТУ. В соответствии со ст. 67 Конституции Российской Федерации территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальные моря, воздушное пространство над ними. Таким образом, в ч. 1 ст. 67 Конституции определяется состав государственной территории Российской Федерации, находящейся под ее суверенитетом, а в ст. 65 указываются ее составные части - субъекты РФ с соответствующими наименованиями.

В Конституции закрепляется не только состав территории, но и системы всех видов субъектов федерации (ст. 5), приводится конкретный перечень субъектов (в количестве 89), находящихся в составе России (ст. 65). Несмотря на единство основания вхождения Российскую Федерацию (все они «находятся» в ее составе, а не «образуют» саму федерацию), Конституция предусматривает 6 видов субъектов, закрепляя их с помощью отдельных частей ст. 65: республика (21); край (6), область (49), город федерального значения (2), автономная область (1), автономный округ (10). (13) Анализируя их юридическую природу, можно прийти к выводу, что все они наделяются Конституцией статусом государственных территориальных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, предметов ведения, особого характера взаимоотношений с федеральной властью и другими субъектами. (13-14) По сравнению с обычными административно-территориальными единицами субъекты федерации наделяются природой государственно-территориальных образований.

В науке государственного права под государственной территорией понимается та часть земного шара, в отношении которой суверенное государство осуществляет свое верховенство, выражающееся в возникновении юридической связи между проживающим на этой территории населением и государством (гражданство), и в праве государства владеть, пользоваться и распоряжаться этой территорией в целях организации материального производства.

Исследование сущности и содержания реформы АТУ во многом предопределяется выяснением того, что является ее звеном, ячейкой, т. е. определением понятия административно-территориальной единицы. В государственной литературе ряд авторов справедливо понимают под административно-территориальной единицей часть территории государства, которая служит пространственной сферой деятельности соответствующих органов (237, с. 261).

Всякая часть территории, будучи признана самостоятельной административно-территориальной единицей, неизбежно получает и организационное оформление. Последнее проявляется в ряде обязательных признаков. К их числу относится наличие ограниченной определенными пределами территории, что находит свое выражение в соответствующих правовых актах, которыми либо устанавливаются границы (районов, городов, поселков), либо перечисляются населенные пункты, находящихся на территориях местного самоуправления. Территория служит экономической и финансовой основой осуществления власти создаваемых на ней представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления.

Признавая ту или иную территорию самостоятельной административно-территориальной единицей, соответствующие государственные органы или органы местного самоуправления тем самым признают право населения данной территории на управление государственными и общественными делами.

Вся существующая система административно-территориальных единиц подразделяется на звенья, т. е. на обособленные по определенным признакам группы.

Одним из важнейших признаков, в соответствии е которым административно-территориальные единицы группируются в отдельное звено, следует считать однотипность компетенции органов представительной государственной власти и органов местного самоуправления, образуемых на их территории.(14)

Общим для административно-территориальных единиц, объединяемых в одном звене, является, наряду с однотипностью компетенции органов, равная степень их близости к населению, одинарный уровень самостоятельности в решении вопросов, аналогичный в своих основных чертах порядок взаимоотношений с вышестоящими и нижестоящими органами.(14-15)

Различие же между звеньями состоит в том, что одно звено отличается от другого объемом полномочий, кругом предметов ведения, характером взаимоотношений с другими органами власти и управления.

Таким образом, административно-территориальная единица — компактная часть территории субъекта РФ, ограниченная и объединенная пределами распространения власти функционирующих на ней органов государства или органов местного самоуправления  и максимально обеспечивающая реализацию задач и функцию государства. С учетом приведенного понимания административно-территориальной единицы к различным видам их могут быть отнесены сельсоветы, поселки, города районного, областного, краевого, республиканского (не РФ) значения, а также районы. Вышеперечисленные административно-территориальные единицы являются субъектами соответствующих государственно-правовых отношений.

Административно-территориальное устройство Российской Федерации функционирует как система, включающая в себя в качестве  ее элементов и составных частей административно-территориальные единицы. В свою очередь АТУ каждого субъекта РФ же функционирует как система в рамках общефедеральной территориальной системы. Как сложная система АТУ включает в качестве составных частей административно-территориальное деление  (членение государственной  территории по политическому признаку), ведомственно-территориальное деление (разделение государственной территории на зоны действия или влияния по производственному признаку), национально-территориальное деление (разделение административно-территориальных единиц по национальному признаку) и отношения административно-территориальной  подчиненности (специальные связи между отдельными типовыми частями государственной территории). (15)

Системообразующими факторами, объединяющими отдельные элементы территориальной организации в целостный организм, являются такие свойства территории, как ее политическая однородность исключающая существование внутри суверенного государства участков территорий, подчиненных юрисдикции другого государства; принадлежность государственной территории народу; способность территории к функциональному делению на типовые части произвольных форм и любых размеров, позволяющая отыскивать оптимальные структуры пространственной сферы политической и экономической организации общества (272, с. 77). (15-16)

Политико-правовая природа АТУ Российской Федерации на современном этапе и ее возможность реформирования отражены в Конституции РФ 1993 года.  В аспекте рассматриваемой нами проблемы наиболее существенное значение имеют положения Конституции Российской Федерации о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, верховенстве на этой территории ее Конституции и федеральных законов, равноправии субъектов Российской Федерации; государственной целостности России, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправии и самоопределении народов, единстве системы государственной власти, самостоятельности местного самоуправления.

Административно-территориальное устройство имеет огромное значение для успешного функционирования всей политической системы общества, решения задач хозяйственного и социально-экономического развития. В этой связи можно было бы отметить несколько аспектов, более конкретно раскрывающих роль и место административно-территориального устройства в обществе.

Одна из важнейших задач АТУ — обеспечить гармоничное сочетание интересов личности, территориальных коллективов (общностей), государства (общества).

Если законодатель отдает приоритет представительству личностей, а не территориальных общностей со специфическими для каждой из них интересами, то степень совпадения административных границ с реальным социальным членением пространства, соотношение с системой расселения и т. п. не имеют существенного значения. Не столь важна также будет иерархия единиц АТУ, их различия в людности и хозяйственном потенциале. Такой подход, в идеальной степени соответствующий теоретическим представлениям о гражданском обществе, возможен лишь при отсутствии межтерриториальных противоречий. (16)

Обычно же АТУ должно выполнять более сложные функции: 1) обеспечение контроля центра над местами, что предполагает сбор и передачу информации «снизу вверх» и императивных решений центра - «сверху вниз», сравнительно высокую доступность мест из общегосударственного центра и региональных центров; противодействие консолидации сепаратистских и регионалистских сил, относительную легкость мобилизации сил и средств в случае военных действий и других чрезвычайных ситуаций и др.; 2) обеспечение сбора налогов; 3) размещение органов власти и государственного управления, соответствующее наилучшему выполнению двух первых функций;- 4) обеспечение государственного регулирования  различных сфер жизни общества; 5) стимулирование освоения новых районов; 6) территориальная ‚ организация государственных служб - санитарной, почтовой, пожарной и др.; 7) организация деятельности муниципального хозяйства; 8) формирование системы демократического местного самоуправления; 9) обеспечение представительства мест в федеральных органах (единицы АТУ обычно служат основой для распределения депутатских мандатов и сети избирательных округов и т.д.). (16-17)

Выполнение этих функций требует, чтобы АТУ основывалось на узловом районировании, структурах типа «центр — периферия». Поэтому важное значение приобретает строгость иерархии единиц АТУ, пропорции между ними в численности населения и экономическом потенциале. Центральная власть следит, чтобы единицы АТУ в государстве не были настолько крупными и сильными, что бы оспаривать ее прерогативы. Не случайно, например, в Азербайджане не было и нет попыток создания областей, хотя в царское время Кировобад был областным центром. В то же время число единиц АТУ не может превышать некоего порога, за которым управление теряет эффективность. Опыт многих государств показывает, что число единиц АТУ первого уровня практически ни в одной стране  не превышает 50 - 60, и при этом большую роль для АТУ в этом случае играет баланс местных и региональных интересов.

Существует и тесная связь административно-территориального устройства с местным самоуправлением. Иная позиция состоит в том, что не местные органы власти должны приспосабливаться к административно-территориальному устройству, а наоборот, последнее должно быть приспособлено к работе государственного аппарата, и в частности, местных Советов (265, с. 22). На практике это влекло за собой сугубо волевой подход к оценке административно-территориального устройства и рассматривалось исключительно как пространственный предел компетенции местных органов власти и искусственно подгонялось под схему построения партийных органов и местных Советов.

Такой подход, имевший место в период деятельности КПСС, не соответствует особенностям современного АТУ, которое в силу  неразрывной связи с потребностями рыночной экономики служит объёктивной основой, сложившейся в результате учета реально существующих экономических, географических, демографических и других условий по жизнеобеспечению граждан.

При этом система административно-территориального устройства и система органов местного самоуправления не являются абсолютно идентичными. (17) Между ними могут иметься серьезные расхождения, вызванные объективными факторами, связанными главным образом с многонациональным составом субъектов федерации, природными условиями, различиями в размерах территории, численности населения и условиями его расселения. (17-18)

Нельзя не отметить значения административно-территориального устройства для осуществления управления отдельными отраслями хозяйственного и социально-культурного строительства. Как известно, управление сферами общественной жизни, экономики и культуры чаще всего осуществляется по отраслевому принципу. Каждый из объектов отрасли, независимо от того, на какой территории он расположен, чаще всего управляется через соответствующие федеральные органы и подчиненные им службы на местах. Такое отраслевое управление обеспечивает необходимую специализацию, которая служит эффективным средством совершенствования производства, сфер бытового и культурного обслуживания, развития транспорта, связи, науки, просвещения и др. Это управление требует и введения специального административно-территориального деления (ведомственного). То есть речь идет о системе управления, достаточно гибко сочетающей отраслевое управление  с территориальной сферой, интересы федеральных отраслей с интересами субъектов федерации и административно-территориальных единиц.

Административно-территориальное устройство имеет большое значение для осуществления гражданами их прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. На его основе строится система избирательных округов и проводятся избирательные кампании и референдумы.

Административно-территориальное устройство тесно связано положением личности,  интересами, оно призвано создавать наиболее благоприятные условия для удовлетворения материальных и культурных запросов населения.

Реальные возможности для осуществления гражданами их прав и свобод предполагают наличие таких территориальных пределов административно-территориальных единиц, которые способствовали бы развитию демократии, повышению социальной активности граждан.

В современных условиях, когда государство осуществляет курс на восстановление экономики, реализацию конституционных прав граждан, особенно важно приблизить административно-территориальное устройство к решению многообразных задач, возникших с становлением нового государственного строя.

Сегодня для граждан далеко не безразлично, как решаются вопросы АТУ. Вот почему учет мнения населения - обязательно предварительное условие для правильного решения административно-территориальных преобразований. (18)

При раскрытии понятия административно-территориального устройства российского государства необходимо выяснить его соотношение с понятием территориальной организации государства. (18-19) В советской государственно-правовой науке понятие территориальной организации употреблялось в двух смыслах. В первом случае оно означало построенную по территориальному принципу государственную организацию общества, во втором — определенный порядок устройства частей, на которые подразделялась государственная территория, создание экономических районов, национально-государственных единиц, избирательных округов, ведомственное деление (200, с. 26; 109, с. 5; 247, с. 23—25).

Содержание АТУ не исчерпывается разделением территории на районы, населенные пункты и т. д., а включает в себя целый ряд аспектов, предполагающих наличие различных по своему значению территориальных единиц, между которыми существуют определенные отношения. Именно этим определяются основания для территориального построения всей системы государственной власти в субъектах федерации.

М.А. Шафир справедливо считает, что территориальная организация государственного аппарата, хотя и соответствует АТУ, однако не равнозначна последней и составляет самостоятельный институт государственного (конституционного) права. Этот институт включает и иные критерии построения системы органов государства, исходит из того, что территориальная структура государства не сводится к организации его аппарата, а активно способствует осуществлению производственной деятельности, служит основой для построения общественных организаций осуществления гражданами их прав и свобод (265, с. 26)

В федеративном российском государстве территориальная организация приобретает качественно новый характер, который предопределяется прежде  всего активной и самостоятельной, ролью субъектов федерации в развитии экономики, социальной  и культурной  жизни. Организация территории в России и субъектах федерации при этих условиях включает несколько уровней, каждый из которых предстает и качестве самостоятельной территориальной системы. Одна из них определяет территориальный принцип построения  Российской Федерации, другая - олицетворяет административно-территориальное устройство ее субъектов. Тесная связь и взаимодействие  этих систем обусловливает неизбежную сложность территориальной организации российского государства. (19) Такого рода сложность вполне естественна и может быть с успехом преодолена на основе последовательного осуществления конституционного принципа федеративного построения государства, обеспечивающего комплексного научного подхода  к экономическому районированию сочетание социально-экономических административно-территориальных границ на основе создания в рамках любого звена АТУ экономических комплексов, построенных с учетом перспектив развития и т.д. (19-20). Не касаясь содержания и значения эти принципов, отметим лишь, что они тесно взаимосвязаны, чем обеспечивается комплексный характер территориальной организации. Вместе с тем некоторые из этих принципов будут находить наиболее обобщенное выражение в той или иной территориальной системе, чем будет подчеркиваться и специфика субъектов федерации.

Территориальная организация России включает в себя прежде всего экономическую организацию государственной территории представляющую собой совокупность крупных экономических районов, которые складывались объективно как результат территориального размещения производительных сил. Эти районы служат для осуществления территориального управления, координации хозяйственной деятельности входящих в их состав республик, краев, областей, округов[М.Ш.4] .

Сегодня, с учетом изменившейся обстановки, возникновение и развитие экономических районов требует их всестороннего изучения, тщательного учета их особенностей в процессе установления необходимого соответствия между экономическим районированием и федеративным и административно-территориальным устройством. Поэтому построение территориальной организации Российской Федерации предполагает обязательный учет федеративного устройства и роль в этом субъектов федерации. В едином российском государстве должно обеспечиваться гармоничное сочетание территориального верховенства России с территориальным верховенством субъектов федерации. С учетом федеративного характера его федеральные органы (Совет Федерации Федерального Собрания) осуществляют также регулирование важнейших территориальных вопросов (изменение территориального состава России, изменение границ субъектов федерации, установление порядка входа и выхода из России и т. д.).

Территориальная организация государства наиболее четко выражена в системе административно-территориального устройства. В Конституции РФ система административно-территориального устройства специально не закреплена. Однако она связана не только с организацией и деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, но и с системой институтов, регулирующих всю совокупность территориальных отношений. При этом следует обратить внимание на тесную взаимосвязь между экономическим районированием, федеративным и административно-территориальным устройством, а также на то обстоятельство что административно-территориальные единицы служат основой для построения и функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, рыночных институтов общественных объединений. (20)

Все сказанное выше дает возможность подчеркнуть суть АТУ как сложного, комплексного понятия, включающего целый ряд аспектов. (20-21) Б.С. Хорев справедливо указывает, что понятие территориальной организации - наиболее широкое междисциплинарное понятие в сфере региональных (или территориальных) географических социальных, экономических и иных исследований и т.д. В него, по его мнению, входят и размещение производства, и размещение социальной инфраструктуры, и взаимосвязь в территориальной системе общества, и процессы пространственного воспроизводства, и проблемы управления ими (247, с. 3). Необходимость серьезного повышения уровня работы государственного аппарата, другие факторы неизбежно требуют совершения территориальной организации как важной части государственно-правовой надстройки, сущность и формы которой определяются в конечном счете объективными потребностями экономического развития. В обществе все более отчетливо проявляется закономерность формирования территориальных единиц, связанная  с необходимостью наиболее рационального размещения производительных сил, обеспечивающего экономию общественного труда, комплексное развитие районов и специализацию их хозяйства. Данная закономерность требует совершенствования границ территориальных единиц, приведения их в соответствие с современными экономическими требованиями, всестороннего учета при этом перспектив дальнейшего развития общества, а также потребностей  научного управления им.

Вместе с тем следует отметить, что в отличие от непрерывного развития производительных сил развитие АТУ носит дискретный характер. Это порождает неизбежное противоречие между зарождением рыночных отношений и относительной консервативностью административно-территориальных границ. Поэтому границы экономических районов различного масштаба и ранга не могут совпадать с административными границами. В процессе формирования новых рыночных институтов все отчетливее выявляется и их расхождение с АТУ. Такое противоречие в современных условиях может быть успешно разрешено только на основе осуществления качественно новых принципов АТУ Российской Федерации.

Административно-территориальное устройство нельзя организовать путем волевых мероприятий, направленных на изменение границ районов, образование новых городов, поселков и т. д. Речь идет о реформировании АТУ по мере накопления качественных изменений с учетом потребностей и условий экономического развития.  Вопрос о возможных формах и промежуточных этапах совершенствования системы административно-территориального устройства будет рассмотрен нами в дальнейшем. (21)

Как уже отмечалось, в юридической литературе нет ясности, каким термином лучше пользоваться: «административно-территориальное устройство», «административно-территориальное деление», «территориальная организация». (21-22)

Одни авторы считают, что эти термины тождественны (160), другие стараются их разгра­ничить (200). Очевидно, правильнее подходить к использованию этих терминов с учетом их особенностей, поскольку, хотя часто они и употребляются как однопорядковые, нельзя не видеть различий между ними.

Содержание термина «административно-территориальное устройство», на наш взгляд, глубже и шире понятия «административно-территориальное деление». М. А. Шафир административно-территориальное устройство рассматривает как совокупность территориальных единиц с функционирующей в их пределах системой государственных и общественных органов и организации. Этим подчеркивается, что административно-территориальное устройство - внутренне согласованное объединение административно-территориальных единиц, имеющее упорядоченную структуру (265, с. 30—31). В результате такого объединения обеспечивается необходимое организационное единство, создается определенная система административно-территориального устройства, где каждая административно-территориальная единица охватывает определенные поселения людей, интересы которых выражают соответствующие органы местного самоуправления.

В государственно-правовой литературе имеются высказывания и о том, что термин «административно-территориальное устройство» устарел, не отвечает новому содержанию системы территориального деления государства, а потому нуждается в замене. Так Б. А. Страшун, указывая на узость термина «административно территориальное устройство» (деление), предлагает заменить его другим термином - «политико-территориальное устройство», а административно-территориальные единицы именовать «территориальными коллективами» (221, с. 36-37). Аналогичной точки зрения придерживается И. П. Ильинский, который считает, что территориальные коллективы являются частью политической системы (91). М. Н. Межевич предлагает вместо термина «административно-территориальные единицы» использовать термин «местные территориальные общности» (155).

Представляется, что для подобной замены нет оснований, поскольку эти понятия имеют разное смысловое значение. Если административно-территориальноё устройство дает представление о частях государственной территории, то понятие «территориальная общность» акцентирует внимание на связях жителей, проживающих в рамках соответствующих территориальных образований. К тому же территориальные (поселенческие) коллективы могут образовываться не только на основе административных единиц, но и населенных пунктов, не являющихся таковыми.(22)

Другим важным моментом, выходящим за рамки терминологической дискуссии и требующим особого внимания, является вопрос таксономии АТУ. (22-23) В настоящее время широко распространен весьма упрощенный подход, подразумевающий отсутствие принципиальной разницы между таксономии АТУ различных исторических типов. Зачастую авторы, рассуждая о нынешних областях и губерниях, районах и уездах и т. д., ставят знак равенства, исходя из чисто поверхностного сходства этих АТЕ. В качестве примера можно привести работу Л. А. Кранца (125), где автор, анализируя преемственность между уездными центрами и районными, рассмат­ривает данное положение как «сохранение статуса». Между тем районные центры лишь внешне являются преемниками уездных. И дело даже не в том, что в Российской империи уездов было 605, а на территории СССР число районов (после ликвидации в 1930-х гг. округов) ниже 2500 не опускалось, а в последнее время доходило до 3500. Разница — не в арифметике, а в статусе, объеме прав и полномочий тех или иных АТЕ, в том, какую роль в территориальной организации общества призвано играть то или иное звено административно-территориального устройства.

Диахронический анализ таксонов возможен в такой ситуации лишь в связи с сущностью того или иного АТУ, как иллюстрация смены его исторических типов. Аналогичная ситуация возникает и при попытке механически сопоставлять административно-территориальное устройство различных стран.

В связи с этим А. Н. Жигло правильно отметил, что «админи­стративно-территориальное устройство - иерархическая система организации территории государства, закрепляющая пространственные и легитимные пределы полномочий отдельных его частей, основанная на исторически определенной модели социально-эконо­мического развития» (76, с. 10).

С учетом вышесказанного, можно сделать вывод, что проблема определения АТУ является предметом дальнейшей научной разра­ботки. Проблема связана не только и не столько с административ­но-территориальным устройством, сколько с различными аспекта­ми государственной политики и территориальной организации об­щества. Поэтому автор считает, что АТУ есть государственно-пра­вовой институт, представляющий собой систему административ­но-территориальных единиц и населенных пунктов, выступающий организационно-правовой основой функционирования органов го­сударственной власти и местного самоуправления, обеспечиваю­щий участие граждан в управлении государственными и общест­венными делами, эффективное использование природных и мате­риальных ресурсов, удовлетворение социально-экономических, по­литических и духовных потребностей населения. (23)

Новое АТУ субъектов федерации должно будет отвечать сущности, задачам и функциям российского государства, и оно нуж­дается в такой системе, которая соответствовала бы общим интересам многонационального народа, отвечала задаче полной координации усилий в экономическом развитии, дала возможность продуманно подходить к размещению производительных сил, полностью обеспечивала равноправие граждан всех наций и народностей во всех сферах жизнедеятельности. (23-24)

Составными частями АТУ являются административно-территориальное деление и административно-территориальный процесс, которые представляют собой систему объективно связанных друг с другом элементов - административно-территориальных единиц и субъектов административно-территориальных правоотношений в их организационном единстве. Поэтому следует говорить о системе административно-территориального устройства и административ­но-территориального процесса, как явлениях, имеющих свою упоря­доченную структуру и отражающих территориальную организацию государства в единстве статики и динамики. В связи с этим в системе АТУ необходимо выделять: а) городские и сельские по­селения; б) административно-территориальные единицы, в грани­цах которых действуют органы государственной власти или орга­ны местного самоуправления; в) субъекты и объекты администра­тивно-территориального процесса; г) виды административно-тер­риториальных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Административно-территориальное деление и административно-территориальный процесс рассматриваются автором как самостоя­тельные составные части административно-территориального уст­ройства. Ранее в работах исследователей административно-терри­ториальный процесс не выделялся. Автор исходит из того, что это самостоятельные государственно (конституционные) правовые ка­тегории, позволяющие, с одной стороны, выделить принципы адми­нистративно-территориального деления и с другой стороны, саму процедуру административно-территориальных преобразований, проводимых на базе этих принципов.

Отождествление административно-территориального деления и административно территориального процесса  неприемлемо не только по форме, но и с точки зрения сущностных причин. Если административно-территориальное деление представляет собой внешнюю форму государственного устройства, то административ­но-территориальный процесс - это важный и необходимый меха­низм, обеспечивающий динамику изменений и преобразований в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, влияющий на реформирование АТУ. (24)

В начало