1.2. Становление и развитие административно-территориального устройства Российской Федерации

 

Формирование новых общественных отношений и выработка предложений, направленных на реформирование существующего административно-территориального устройства на основе Конституции Российской Федерации и Федеративного договора, невоз­можны без учета исторического опыта российского государства. Древнерусское Киевское государство явилось важной исторической вехой в истории народов Российской Федерации, в становле­нии их государственности. Уже в конце XI в. в Древнерусском государстве появляются первые признаки наступающей феодальной раздробленности, а после смерти Владимира Мономаха процесс рас­пада на самостоятельные территории был завершен. Среди боль­шого количества территорий, на которые расчленилось Древнерусское государство, выделяется  Владимиро-Суздальское княжество в северо-восточной Руси, Новгородская и Псковская феодальные республики в северо-западной Руси и Галицко-волынское княжество в южной и юго-западной Руси. В каждой из названных территорий создаются свои специфические черты государственного управления.

Период Золотой Орды в известном смысле способствовал созданию Русского централизованного государства. На базе татаро-монгольских улусов или уделов создавались административно-тер­риториальные единицы и органы управления на местах в период сословно-представительной монархии в России. Реформа Петра I с целью большей централизации государственного управления вводит новую систему фискально-податных источников и административно-территориальных единиц. В 1708 г. Петр I учредил 8 губерний, позже их количество было увеличено до 10. Губернии в свою очередь делились на провинции, а провинции - на уезды. Такое устройство империи позволяло реализовать территориаль­ный принцип содержания армии, обеспечивать жесткую политику.

В связи с крестьянской войной 1773—1775 гг. Екатерина II провела реформу местного управления[М.Ш.1] . Она пришла к выводу, что серьезным недостатком управления, существовавшим до нее, была чрезвычайная централизация и оторванность органов местного управления от дворянства. Кроме этого, для обеспечения сохранности дворянско-помещичьей власти и усиления налогового пресса нужно было всемерно приблизить военно-полицейский и фискаль­ный аппарат к податному населению. Эта цель была достигнута «дроблением» губерний и уездов, число которых в результате ре­формы значительно увеличилось. (25) Екатерина II решила в основу образования губерний положить количество населения, а именно: в каждой губернии - от 300-400 тыс. душ мужского пола, а в уезде — от 20 до 30 тыс. (25-26) В дальнейшем территория империи росла и число губерний увеличилось (без учета Польши и Финляндии) с 40 до 68. Кроме этого, на колониальных окраинах, которые требовали особого военно-полицейского надзора, были созданы 14 областей, входивших в генерал-губернаторства. Соответственно, возросло и число уездов.

Однако «екатерининское» административно-территориальное деление ни к экономике, ни к природному или историческому своеобразию, ни к национальному составу населения по существу не имело отношения[М.Ш.2] . Оно было задумано и реализовано прежде всего как  фискальное  и административно-полицейское.  Недаром А. Н. Радищев называл это деление «исправниковым искусством».

В 1861 г. в административно-территориальном делении появилось новое - низовое - звено: были созданы волости, административные функции которых распространялись только на крестьянское население. Это был продуманный шаг государства на отмену крепостного права, усиление «свободомыслия» и увеличение количества людей, подлежавших налогообложению. Волостное деление еще больше приблизило государственный аппарат к налогоплательщикам и поставило все население империи под неусыпный полицейский надзор.

С развитием капитализма в России развернулись сложные процессы: быстрый рост промышленности, крупнейшее в мире железнодорожное строительство, повышение товарности и углубление специализации сельского хозяйства, активизация крестьянской колонизации Сибири и степных районов Туркестана, постепенное отмирание помещичьего земледелия, ускорение формирования общероссийского рынка.                                        

Новым социально-экономическим условиям уже не соответствовало сложившееся в России административно-территориальное деление. Однако оно сохранялось самодержавием как один из инструментов, который обеспечивал устойчивость полицейского аппарата, препятствовал развитию национальных процессов и сохра­нял монополию на власть за помещичье-бюрократической верхушкой.

Особо следует подчеркнуть, что административно-территориальное деление «единой и неделимой» России проводилось так, чтобы территории компактного национального расселения были раздроблены. Например, территория Грузии была разделена между четырьмя губерниями, Белоруссии - между пятью, Татарии -  также между пятью губерниями[М.Ш.3] . (26)Таким образом, наряду с прежними фискальными и военно-полицейскими функциями административно-территориальное деление стало выполнять и новые, все более активно противодействовать национально-освободительным движениям, стремлению народов к автономизации или независимости, позволяло сохранять национально-территориальную раздробленность населявших Россию народов. (26-27) В условиях огромной территории и уникального разнообразия природных и социально-экомических условий развития многонациональной России это административно-территориальное устройство служило средством реализации имперского принципа «разделяй и властвуй» в управлении огромной страной.

Оценивая эволюцию административно-территориального деления царской России, необходимо отметить его несоответствие изменениям и тем новым условиям, которые возникали на протяжении истории. Поэтому его преобразования начались практически сразу после Февральской революции. Уже на Всероссийском совещании Советов рабочих и солдатских депутатов (29 марта — 3 апреля 1917 г.) было намечено создать девять районов (областей): Московский, Приволжский, Центральный, Север, Урал, Азиатская Россия, Донецкий, Запад, Кавказ (в других вариантах предполагалось выделить Сибирь). Вскоре исполком Петросовета, доработав этот проект, предложил образовать в стране 13 областей, во главе каждой из которых должен был стоять Совет. Официальных полномочий эти Советы не получали, но должны были играть руководящую роль (прежде всего политическую) по отношению к мест­ным Советам соответствующих губерний. При выделении областей, наряду с политическими критериями, предполагалось в известной степени учитывать различия в экономике и национальном составе населения. Обстановка в стране не позволила реализовать этот проект.

21 мая 1917 г. было введено «Временное положение о Волостном земском управлении», призванное упорядочить широко развернувшийся на местах стихийный процесс изменения территориального устройства. Этим положением сословная (крестьянская) волость упразднялась и волостное управление крестьян переводилось в общую систему государственных учреждений. Соответственно, волости должны были выполнять широкий набор административно-хозяйственных функций. В условиях войны и, соответственно ограничения гражданской власти действие положения также было ограниченным.

К началу Октябрьской революции Российская империя в адми­нистративно-территориальном делении имела 74 губернии, 605 уездов  и 13913 волостей, которые, в свою очередь, делились на сель­ские общества и т. д. (см. табл. 1). (27-28 )

Примечания:

1.    В таблице не указываются области II порядка (с 1934-1951гг.)

2.    Данные 1995 г. о количестве районов, сельсоветов в субъектах Российской федерации взяты из оперативных данных правительства РФ, поскольку справочника по АТД не издавалось. (28-29)

Здесь, нельзя не отметить, что административно-территориальное деление строилось без учета экономики и интересов многочисленных народностей, населявших территорию бывшей Российской империи. Решающим в разделении территории империи на те или иные административные единицы, примерно равные по численности населения, было наибольшее удобство осуществления полицейско-фискальных функций государственного аппарата и, в частности, подавления национального самосознания насе­ления полуколониальных окраин России, путем дробления территорий, населенных «инородцами». Так, территория Мордовии был расчленена на четыре губернии (Пензенскую — 46,2% территории, Тамбовскую — 25,3%, Симбирскую — 21% и Нижегородскую — 7,5%); территория Татарстана — на пять губерний и т. д. Следует иметь в виду, что наряду с общегосударственным де­лением территории в России существовало еще специальное, а вернее, ведомственное деление, которое исходило из интересов осуществления руководства деятельностью того или иного ведомства на местах. Так, было образовано 13 судебных округов, 15 учебных, 9 водных, 11 горных округов и т.д., которые не во всех случаях были увязаны с административно-территориальным делением.

Преобразования административно-территориального устройства страны продолжались и после Октябрьской революции, но первоначально они осуществлялись «снизу» и общегосударственной политики таких преобразований еще не было. По окончании гражданской войны советская власть попыталась отвергнуть командно-административные методы «военного коммунизма»: была начата реализация новой экономической политики. Для решения новых задач потребовалось внести и принципиальные изменения территориального устройства страны. Назовем лишь некоторые задачи, решению которых, как полагало тогда руководство страны, должны были способствовать эти изменения. Во-первых, проведе­ние в жизнь принципа «демократического централизма» в его ле­нинском понимании, обеспечение сильной власти Советов на местах и «руководящей роли» партии в местном строительстве. Во-вторых, рациональное экономическое взаимодействие районов, децентрализация управления экономикой, повышение местной хозяйственной инициативы, развитие местных Советов не только как политических органов, но и как полноценных субъектов хозяйст­вования на соответствующей территории. В-третьих, самоопределение народов страны, обеспечение их суверенитета, фактическая ликвидация их неравенства - не только юридического, но социально-экономического. Думается, что и многие другие важные задачи требовали нового административно-территориального устройства  страны. (29) Именно этим и объясняется то большое внимание, которое уделялось этой проблеме в 20-х годах, в т. ч. и на высших форумах - съездах Советов. (29-30)                                    

В первые месяцы своего существования Советское государство обратило внимание на проблему перестройки дореволюционного деления с учетом интересов населения, особенностей его многонационального состава и экономики отдельных зон страны. Однако в условиях гражданской войны и интервенции осуществлять перестройку административно-территориального деления республики не представлялось возможным. Исходя из этого, ВЦИК 23 декабря 1918 г. принял постановление «Об областных объединениях, которым устанавливалось, что «впредь до коренного пересмотра административного деления» губернии и уезды сохраняются.

Тем не менее в 1917—1920 гг. в административно-территориальном делении страны произошли значительные изменения, которые заключались главным образом в разукрупнении губерний, уездов и волостей. При этом образование новых уездов, волостей и изменение границ губерний происходило преимущественно по решению местных органов государственной власти. Этому способствовал декрет Совета Народных Комиссаров от 27 января 1918 г. (СУ РСФСР 1918 г., № 21, ст. 318) «О порядке изменения границ губернских уездных и пр.» Решение вопросов об административно территориальном делении предоставлялось «всецело местным Советам».                   

В книге «Административно-территориальное деление Союза ССР и список важнейших населенных пунктов», изданной статистическим отделом НКВД РСФСР в 1929 г., по этому поводу указывается: «Образование новых административно-территориальных единиц происходило стихийно, вопросы обычно решались на местах: в уездах, волостях. О происшедших изменениях вышестоящие органы власти получали сведения как о совершившихся фактах. При таком положении дела не только не могло существовать какого-либо заранее составленного плана изменений административно-территориальных делений, но не было даже сведений, которые с достаточной полнотой и точностью отображали бы происходящие изменения».

Все это в конечном итоге привело к излишней дробности административно-территориальных единиц (в частности, возникло много карликовых волостей) и как следствие — к резкому увеличению численности государственного аппарата на местах и расхода на его содержание.(30)

В связи с новой экономической политикой, объявленной правительством, и необходимостью максимальной экономии во всех областях государственной жизни, в 1921—1922 гг. начался обратный процесс - укрупнение административных территорий, что во многих случаях осуществлялось по инициативе местных органов и поэтому ускользало от контроля центральных государственных органов.(30-31)

Зачастую это укрупнение производилось путем механического слияния двух-трех волостей (уездов) без пересмотра их границ и без учета природных и экономических факторов.

Эти мероприятия дали возможность резко сократить расходы на содержание государственного аппарата, но укрупненные волости и уезды, в ряде случаев, не обладали хозяйственной целост­ностью, необходимой материальной базой, комплексом социально-культурных учреждений.

Так, 15 июля 1919 г. Совет Народных Комиссаров РСФСР при­нял декрет «О порядке разрешения вопросов об изменении границ  губерний, уездов и волостей», которым было, в частности, установлено, что численность населения волости должна составлять не менее 10 тыс. человек, а вопрос о внесении изменений в границы уездов и волостей решается Народным комиссариатом внутренних дел республики по представлению губернских исполкомов. В связи с этим начинается укрупнение волостей, которые постепенно становятся переходной ступенью к новой административно-территориальной единице—району.

В декабре 1919 г. седьмой Всероссийский съезд Советов пору­чил ВЦИКу разработать вопрос об административно-территориальном делении с учетом экономического районирования, а затем - в феврале 1920 г. - при Президиуме ВЦИК была образована Административная комиссия, на которую была возложена  разработка основных принципов нового районирования и подготовка вопросов об образовании новых, укрупнении, а также ликвидации, в необходимых случаях, административно-хозяйственных единиц.

В марте 1921 г. на второй сессии ВЦИК восьмого созыва были утверждены разработанные Административной комиссией «Основы положения образования и установления, границ административно-хозяйственных районов».

   Поскольку этот документ представляет интерес и сегодня, при­ведем некоторые из его положений.      

1.     Установление нового административно-хозяйственного райо­нирования является неотложным ввиду несоответствия существующего административного деления новым политическим и экономическим потребностям.

2.     Новое административное деление надлежит проводить на основе: сосредоточения промышленности; сосредоточения технических культур; тяготения населения к промышленно-распределительным пунктам; направления и характера путей сообщений — железнодорожных, водных, шоссейных и других; численности населения; национального состава населения. (31)

3.      Основным ядром новых районов должны быть пролетарские центры; окружающая их территория должна обеспечивать  нормальное развитие главнейших отраслей промышленности данного района. (31-32)

4.     При условии работы на местном сырье границы района должны быть согласованы с границами района распространения это сырья, поскольку эти границы не совпадают с границами районов тяготения к промышленным центрам.

5.     Как общее правило, пока сохраняется существующее четырехчленное административное деление: губерния, уезд, волость, сельское общество (сельсовет). Однако это деление должно быть приспособлено к тому, чтобы в будущем возможно было без особых затруднений перейти к трехчленному делению и уничтожение волостей…

6.     Образование областных   административно-хозяйственных объединений допустимо лишь по отношению к тем районам, где уже имеется более или менее определенное тяготение к одному главному пролетарскому центру и при его отдаленности от центра республики.

7.     Размеры губерний (округа) должны быть тем меньше, чем сильнее развиты пути сообщения и тем больше, чем меньше плотность населения.

8.     Районирование должно проходить по всей территории РСФСР с тем, чтобы и на окраинах были установлены губернии (округа), обеспечивающие нормальное развитие хозяйственной жизни.

9.     При установлении границ национальных образований должен приниматься в учет и принцип экономического тяготения.  

Поручение УП Съезда Советов ВЦИК «разработать практически вопрос о новом административно-хозяйственном делении РСФСР» уже содержало требование перейти от прежнего собственно административного деления к делению административно-хозяйственному. Этот принципиально новый подход был подтвержден VIII съездом Советов, на котором обсуждался план ГОЭЛРО. В дальнейшем этот подход формулировался как принцип единства экономического районирования и административно-территориального деления. По существу же он означает, что своеобразный экономический базис должен определять свою административно-территориальную надстройку. Таким базисом в данном случае вступают реальные экономические районы, являющиеся одновременно результатом и стороной общественного развития.

Госпланом и специально созданной при Президиуме ВЦИК комиссией по вопросу об экономическом районировании (комиссия М. И. Калинина) был разработан проект административно хозяйственного деления РСФСР. (32)

Большое значение в совершенствовании административно-хозяйственного деления имели решения XII съезда РКП (б), который состоялся в апреле 1923 г. (32-33) В резолюции съезда в разделе «О рай­онировании» указывалось, что прежнее административно-хозяйственное деление не соответствует новым политическим и экономическим потребностям страны. Вместе с тем административно-хозяйственное деление требует осторожного подхода и большого срока для  своего окончательного проведения.

Съезд поручил ЦК партии реализовать новый план админист­ративно-хозяйственного деления республики в порядке экс­перимента в двух районах — промышленном и сельскохозяйствен­ном, с организацией в них областных исполкомов. ВЦИК в ноябре 1923 г., исходя из положений экономического районирования,  Уральскую область, а в январе 1925 г. — Северо-Кавказский край. Поскольку опыт нового районирования оказался удачным, в 1925 г. был образован Сибирский, а в 1926 г. — Даль­невосточный край.

В то же время в РСФСР (по состоянию на 1 января 1923 г.) со­хранилось 16 губерний, главным образом в Европейской части Рос­сии. При этом края и вновь образованные области делились на округа, районы и сельсоветы, а губернии — на уезды, волости и  сельсоветы, т. е. повсюду существовала четырехзвенная система местных органов государственной власти и управления.

Округа в составе Административно-хозяйственного деления РСФСР были созданы в 1924 г. Число их к началу 1930 г. возросло до 115. Однако жизнь не подтвердила целесообразности их су­ществования. В целях проверки соответствия окружного деления практике управления Президиум ЦИК и СНК СССР в 1929 г. при­няли постановление «Об опытно-показательных округах». Этот эксперимент продолжался почти год и осуществлялся в пяти округах РСФСР, УССР и БССР. Он показал, что четырехзвенная система Советов очень сложна и поэтому на протяжении 1930 - 1934 гг. округа еще до принятия решения директивных органов или почти повсеместно ликвидированы, а большая часть полномочий окружных исполкомов передана исполкомам районных Советов депутатов трудящихся.     

Вместе с тем следует отметить, что административные округа и на этом этапе сыграли положительную роль, т. к. они способствовали укрупнению среднего звена административно-территориаль­ных: образований. В сравнении с уездом средняя территория адми­нистративного округа увеличилась почти в восемь раз, а число жителей более чем в два раза, т. е. округа стали более мощными в хозяйственном и административном отношении и способствовали сокращению расходов на содержание государственного аппарата.(33)

В резолюции XVII съезда ВКП(б) указывалось, что важнейшей задачей, применительно к новым задачам реконструктивного перехода является дальнейший разворот районирования — ликвидация округов, создание новых районов, разукрупнение некоторых областей и краев. (33-34) В принятом постановлении ЦИК и СНК ССС от 23 июля 1934 г. «О ликвидации округов» это мотивировалось необходимостью перехода от «трехчленной схемы деления» (республика (край) — округ — район) к «двухчленной» (республика (край) — район) в целях приближения органов государственной власти к населению. Однако на практике эти схемы административно-территориального деления были не трех- и двухчленными, четырех- и трехчленными, поскольку в указанном постановлении был «забыт» сельсовет.

Таким образом, структура административно-территориального деления РСФСР в те годы была весьма сложной и недостаточно гибкой для осуществления эффективного политического и организационно-хозяйственного руководства на местах.

Образование новых районов не во всех случаях было экономически обоснованно, их границы искусственны. Они резко отличались друг от друга размерами территории, численностью населения, материально-технической базой, числом и качественным составом самых низовых органов власти - сельских Советов. Переход от губерний к краям и областям и от уездов и волостей к районам во многих частях России осуществлялся медленно. Более того, этот процесс был очень сложным и многогранным.

В связи с постепенным укреплением хозяйства, разрушенного первой мировой и гражданской войнами, развитием экономики увеличением народонаселения границы и территории административных единиц претерпевали частые изменения. В частности, губернии, с учетом конкретной хозяйственной обстановки, укрупнялись, преобразовывались в края и области и в зависимости от географических и экономических факторов меняли свои названия.

Таким образом, в России, как и в других республиках СССР, было осуществлено новое административно-хозяйственное деление - так называемое районирование. Каков же был механизм административно-территориального процесса в России в данный период? В основу административно-территориального деления были заложены два главных принципа: экономический и национальный.

Авторы проекта, а к его созданию были привлечены Наркомзем, ЦСУ, ряд научных коллективов, ученые и специалисты-практики, исходили из того, что административное деление должно быть коренным образом переработано на экономическом базисе в соответствии с данными экономического районирования. (34) Исходя из соотношения между базисом и надстройкой, было принято и другое положение, что объем, структура и взаимоотношения экономических районов должны влиять на строение органов управления в хозяйственной области, а через их посредство - и на всю систе­му управления, в частности, на систему местного управления. (34-35)

Положив в основу экономический принцип на территории РСФСР, были выделены районы трех уровней: области, округа районы. Районы первого уровня первоначально называли эконо­мическими (в отличие от автономных), но затем стали называться просто областями или же краями, если в них входили национальные автономии. Следует отметить, что именно это было основанием для того, чтобы областное деление называть административно-хозяйственным и отождествлять его с экономическим районирова­нием.

Экономический принцип пытались неукоснительно соблюдать при выделении районов всех трех уровней. Однако экономика страны в тот период была отсталой, товарно-денежные отношения были развиты слабо. Число крупных городов, которые могли быть реальными районоорганизующими центрами, было невелико, магистральная транспортная сеть охватывала меньшую часть страны. Поэтому границы районов определялись с известной приблизительностью - предполагалось, что в ходе развития эко­номики государства эти границы будут уточняться. Кроме того, само районирование рассматривалось как один из методов планового управления хозяйством, поэтому обязательным был учет перспектив развития экономики и сдвигов в размещении производительных сил. Именно поэтому при выделении областей, округов и районов тщательно учитывались задания плана РОЭЛРО, а затем и первой пятилетки. Таким образом, обязательным стал и прин­цип учета перспектив развития страны и конкретных районов.

Районирование на основе экономического принципа с учетом степени законченности, своеобразия и перспектив хозяйственного развития позволило разрабатывать в рамках общегосударственного плана оптимальные проекты хозяйственного развития райо­нов на базе наилучшего использования всех возможностей при наименьших затратах.

Однако имелась и такая проблема, которую нельзя было решать на основе одного лишь экономического принципа. Речь идет об учете в районировании национального своеобразия территорий. Еще в 1913 г. - применительно к дореволюционной России - В.И. Ленин отмечал, что определение границ автономных областей необходимо производить «на основании учета самим мест­ном населением хозяйственных и бытовых условий, национального состава населения и т. д.» (142, с. 58). Официальным районирова­нием предусматривалось, что границы автономных республик и областей при вхождении в экономическую область или округ не дол­жны нарушаться. (35) Впоследствии это требование трансформировались в один из принципов советского районирования, превратившись по существу в принцип устойчивости (постоянства) границ национальных автономий. (35-36)

Однако практическое его соблюдение оказалось отнюдь не безукоризненным, как об этом свидетельствует история ряда национально-автономных территорий (АССР немцев Поволжья, Чечено-Ингушской, Калмыцкой АССР и др.). Имел место обмен территориями между Казахской и Узбекской республиками, «уточнялись границы Карело-Финской ССР и Карельской АССР и др. С другой стороны, этот принцип уже в последние годы стал подвергаться резкой критике в ходе национально-территориальных споров  и конфликтов.

Следует, однако, отметить, что в 20-х годах речь шла об учете в процессе районирования не только национальной, но и историко-этнической специфики населения. Так, в резолюции Пленума ЦК РКП(б) 23—30 апреля 1925 года «По вопросу о казачестве» указывалось: «Способы проведения национальной политики в казачьих районах требуют особого такта... Признать допустимым районы с компактным казачьим населением в нацобластях выделять в отдельные административные единицы (например, Оренбургский район)» (124,с. 125).

В этой же резолюции отмечалось, что политика в отношении казачьей деревни «должна проводиться с особенно тщательным и постоянным учетом местных особенностей и традиций, содействуя изживанию розни между казаками, крестьянами и ранее угнетен­ными национальностями этих районов. При этом признать совершенно недопустимым игнорирование особенностей казачьего быта и применения насильственных мер по борьбе с остатками казачьи традиций» (124, с. 126).

  Предложенный в 1923 г. Госпланом проект районирования признавал, что, во-первых, существующее административно-хозяйственное деление не соответствует новым политическим и экономическим потребностям страны; во-вторых, введение новой системы такого деления потребует осторожного подхода и большего срока для своего окончательного проведения; в-третьих, проект нуждается в дополнении, проверке и разработке на основании опыта; в-четвертых, необходимо в опытном порядке реализовать проект двух районах — промышленном (Урал) и сельскохозяйственном (Северный Кавказ).

  Этот эксперимент был проведен, его результаты получили положительную оценку, и новое административно-хозяйственное деление было реализовано в УССР, БССР и в Сибири, а в последующем распространено на всю территорию страны.

  Итак, к концу 20-х годов новое, не имевшее аналогов в истории административно-хозяйственное деление было осуществлено на основе сети экономических районов. (36) Исторически сложившиеся экономические районы — с учетом их своеобразия, и перспектив их развития, национально-политического фактора были в итоге выдвинуты в качестве областей и краев, т. е. стали основным звеном в административно-территориальном устройстве России. (36-37) По сравне­нию с губернским делением количество административных единиц верхнего уровня резко сократилось: в России было выделено 11 краев и областей, в остальных союзных республиках эти единицы вообще не создавались — в них были сформированы округа (в УССР, например, было создано 40 округов, в БССР — 8, в Казахской АССР— 12 округов), наряду с которыми выделялись на­циональные автономии. Новое административно-территориальное положение страны, разумеется, выполняло и фискальные задачи, но, прежде всего на него возлагались административно-политические, экономические и социальные функции. Это деление было органи­чески связано с реализацией новой экономической политики, с ос­новными функциями государственной власти.

  Вместе с тем, как указывалось выше, административно- хозяйственное районирование в данном виде просуществовало недолго, начиная с 1930 г., последовал его пересмотр: началось упразднение округов. Области и края были разукрупнены, а их число в течение предвоенного десятилетия возросло в 2,5 раза. Отказ от разработанной и экспериментально проверенной системы административно-хозяйственного устройства страны связан с отказом от концепции новой экономической политики. На смену при­шла новая концепция, которая предусматривала форсированную индустриализацию и сплошную коллективизацию.

  Реализация концепции форсированной индустриализации сов­местно со сплошной коллективизацией, а затем и милитаризацией, потребовала создания адекватной — исключительно централизованной системы управления, опиравшейся на административно-ко­мандные методы управления политической и экономической жизнью страны. Формирование такой системы управления позволяло центральными органами концентрировать и распределять ресурсы, маневрировать ими. Управление индустриализацией центральные органы практически полностью возложили на собственные плечи, осуществили его по «вертикали», по своим ведомственным каналам, которые в организационно-политическом плане дублировались «вертикалями» партийных органов: именно в этот период начала складываться административно-командная система партий­но-государственного руководства страной, военной экономикой, мобилизационной системой (включая переподготовку военнообязанных административных районов; Уральская область — 140 районов, в Сибирском крае их имелось 230). Положение особенно усугубилось после ноябрьского (1934 г.) Пленума ЦК ВКП(б), который признал необходимым разукрупнить большие административные районы. В итоге количество районов в краях и областях резко возросло и стало достигать 200—300 и более. А это, исходя из логики административно-командной системы, потребовало разукрупнения краев и областей. Под поводом повышения уровня управляемости в ходе административно-территориальных преобразований основная часть собственности, находившаяся в распоряжении и пользовании местных Советов, даже на областном уровне, была у них изъята. (38)

       В короткий срок была произведена замена административно-хозяйственной системы территориального деления системой собственно административной, ставшей неотъемлемой частью и одной из надежных опор системы партийно-государственного руководства страной. (38 - 39) Эта замена потребовала отказа от принципа единства экономических и административных границ и признания приоритета последних, что, в свою очередь, способствовало практике произвольной «нарезки» областей и административных районов.

       Дальнейшее развитие административно-территориальное деле­ние РСФСР получило после принятия в декабре 1936 г. конституции СССР. Ею было установлено, что образование новых областей и краев является прерогативой высших органов государствен­ной власти СССР, В дальнейшем, в 1957 г., это право был передано Союзным республикам.

       За период с 1936 г. по настоящее время в административно-территориальном делении Российской Федерации в связи с бурным развитием промышленности и ростом населения произошли боль­шие изменения, которые осуществлялись преимущественно по пути разукрупнения ранее созданных краев и областей при одновремен­ном укрупнении районов и сельсоветов.

       Административно-территориальное деление, сложившееся в 40-ых годах, в основном сохранилось и в первом послевоенном десятилетии. К этому времени произошли крупномасштабные измене­ния в экономике страны, в ее территориальной и отраслевой структурах, в уровне обобществления труда и «огосударствления» собственности на средства производства, изменилось и в целом соотно­шение форм собственности в стране. Наконец, изменились в 1939-1945 гг. территориальные границы всего государства, а по сравне­нию с 1936 г., когда была принята вторая Конституция СССР, из­менилась и национально-территориальная организация страны. Несмотря на гибель многих миллионов людей в ходе Великой Оте­чественной войны, резко выросли численность и доля городского  населения, увеличилось число крупных городов. Одновременно изменились размещение и возрастно-половая структура сельского населения и резко сократилась его численность. Значительные масштабы приобрел процесс нового хозяйственного освоения: Урала и Сибири, целинных земель. Перед страной встали новые эко­номические и социальные проблемы, для решения которых все более очевидной становилась необходимость перестройки управления экономикой страны

       К этому времени не только «на местах», но и в руководстве  страны сложилось представление о том, что при резко возросших масштабах и сложности советской экономики неизбежными становятся меры по децентрализации хозяйственного управления. (39) В качестве основных его недостатков рассматривалась ведомственность, нерациональные перевозки, распыленность средств производства и неэффективность их использования. (39-40). Чрезмерная централизация управления препятствовала расширению прав союзных республик и местных хозяйственных органов, более рациональному размещению производительных сил. Опираясь на рычаги, ведомственного механизма управления, она тормозила концентрацию производства, формирование хозяйственных комплексов, развитие рационального сочетания специализации производства и его кооперированием.

  Попытки преодолеть чрезмерный централизм управления были начаты в 1954 г., когда были произведены некоторые изменения в организационной структуре министерств и сокращение управленческих штатов. По 46 министерствам и ведомствам СССР были упразднены 200 главных управлений и отделов, 147 трестов, 92 местных управления, 998 снабженческих организаций; были ликвидированы 4,5 тыс. разных контор и более 4 тыс. мелких структурных подразделений.

  Однако существа сложившейся системы руководства эти меры не меняли. Оно продолжало строиться главным образом на основе вертикально-ведомственных структур, проблемы же экономического стимулирования территорий декларировались. Ведомственность все сильнее нарушала не только нормальные экономические, но технологические связи между близко расположенными предприятиями, препятствовала развитию рациональной специализации и кооперирования. Кроме, того, полностью сохраняли свою силу такие факторы развития экономики и всего общества, как многократно возросший военно-промышленный комплекс.

  13 февраля 1957 г. Верховный Совет СССР рассмотрел вопрос о переходе к территориальным формам управления народным хозяйством и об отнесении к ведению союзных республик вопросе областного и краевого административно-территориального устройства. Решение вопросов административно-территориального устройства было связано с деятельностью совнархозов. Идея целесообразности совнархозов не вызывала сомнения в тот период. Рассматривались лишь вопросы: во-первых, по поводу размеров совнархозов и их соотношения с административными районами областного ранга; во-вторых, о характере и формах взаимодействия СНХ с министерствами; в-третьих, об отношениях совнархозов с местными Советами и территориальными партийными организациями.                        

  О размерах совнархозов (точнее, территории, на которой они выполняли свои функции) высказывались достаточно различные мнения. (40) Так, некоторые представители местных Советов высказывались за то, чтобы совнархозы были «привязаны» к существовавшему тогда административно-территориальному делению: каждой области — свой совнархоз, иначе они будут оторваны от местных партийных и советских органов. (40-41). Другие предлагали, чтобы, к примеру, Иркутская или Свердловская область стали «лидером» круп­ного («многообластного») экономического района, а ее центр стал местом дислокации СНХ. Не нашел консенсуса в теории и практике вопрос о том, что «главнее» — совнархоз или местные Советы. Одни авторы считали, что совнархозы должны быть подчинены местным Советам, другие же, а их было явное большинство, защищали тезис о независимости СНХ от местных органов.

       В конечном счете в СССР было создано 105 административных экономических районов, в которых были организованы совнархозы (отраслевые хозяйственные министерства соответственно в боль­шинстве своем упразднялись). Как правило, эти районы, совпадали с краями, областями, автономными республиками. Из этого правила были исключения: например, Ленинградский совнархоз включал три области; Калининский — две (правда, вскоре одна из них — Великолукская — была ликвидирована и частями включена в Калининскую и Псковскую области).

       Совнархозы руководили крупной промышленностью и строительством союзно-республиканского значения. Управление экономикой в рамках экономических административных районов имело многоуровневую структуру: часть промышленности и строительства по-прежнему оставалась в ведении центральных органов, другая часть управлялась совнархозами (нередко существовало двойное подчинение — совнархозам и министерствам), третья — местным Советам (здесь также нередким было двойное подчинение — местным Советам и министерствам). Таким образом, независимо от масштабов своего социально-экономического потенциала экономические административные районы выступали в качестве объектов управления не как интегральные административно-территориальные районы, а как директивно определяемый набор ведомственно-отраслевых районов. Такое положение принципиально противоречило одному из основных положений советской теории экономического районирования и правового регулирования, согласно которому вся экономика страны и правовое поле должны рассматриваться как единое целое. Планирование и регулирование экономики страны по столь дробным единицам, как совнархозы, и чрезмерное разделение экономики между субъектами управления препятствовало эффективному решению задач.

       Конечно, совнархозы добились некоторых успехов в кооперировании и  промышленности и более комплексном ее развитии в границах «своих» краев, областей и республик. Вместе с тем появились тенденции к местничеству и натурализации хозяйства (в промышленности и строительстве), недостаточно быстро и эффективно развивались и межрайонные связи. (41) Не удалось обеспечить интеграцию всей экономики в пределах экономических административных районов: барьеры между предприятиями, находившимися в ведении разных субъектов управления, во многих районах не только не ослабевали, но даже укреплялись. (41 - 42) Сами совнархозы находились в республиканском подчинении и далеко не всегда успешно взаимодействовали с местными советскими и партийными организациями.

       Поэтому в созданную первоначально сетку совнархозов стали вноситься изменения. В октябре 1957 г. была упразднена Великолукская область; в ноябре 1957 г. были ликвидированы вместе с областями Балашовский и Каменский совнархозы и т. д. В конце 1962 г. — начале 1963 г. произошла реорганизация «совнархозовской системы». В РСФСР вместо 67 экономических административных районов были созданы 24 экономических района с советами народного хозяйства.

  В этот же период из ведения совнархозов были изъяты строительные организации — в укрупненных районах для руководства строительством были созданы самостоятельные органы. Несколько раньше совнархозам были переданы предприятия местной промышленности, относящиеся к обувной, швейной, мебельной и кожевенной отраслям. Однако ожидаемый эффект от этих преобразований не был получен, что и послужило вскоре поводом для ликвидации совнархозов и дискредитации самого понятия «совнархоз» и идей, заложенных в реформе 1962 г.

  Совнархозы так и не стали органами управления социально-экономическим развитием территории, но именно в таком качестве они не задумывались. Цель их создания была иной: во-первых, требовалось обеспечить некоторую стабильность административно-территориального деления и децентрализацию управления многократно возросшим промышленным потенциалом и строительством, во-вторых, необходимо было частично разрушить межведомственные «барьеры», повысить эффективность межведомственных связей, дать больший, чем прежде, простор производственному кооперированию и комбинированию; в-третьих, задачей совнархозов было также постепенное преодоление противоречий и снятие «барьеров» не только между отраслями и территориями, но и между постоянно множившимися ведомствами.

  В ноябре 1964 г. Пленум ЦК КПСС своим решением признал необходимым восстановить единые партийные и советские органы на основе производственно-территориального  принципа их построения. Указом от 21 ноября 1964г. Президиум Верховного Совета РСФСР восстановил во всех краях и областях, которые в 1962 были разделены на промышленные и сельские Советы, единые советские органы. (42)                                       

  В соответствии с этим указом промышленные районы были ликвидированы, а значительная часть необоснованно укрупнённых административных районов была разукрупнена и восстановлены ранее существовавшие районы. (42-43).  К сожалению, в ряде областей России, в том числе Урала, Сибири и Дальнего Востока это восстановление районов носило, по существу, механический возврат к прежнему делению.

  Если же говорить о наиболее общих направлениях развития административно-территориального устройства в последние 20 - 25 лет[М.Ш.4] , то они могут быть охарактеризованы следующим образом: укрупнение сельских районов, значительный рост городов раз­личной подчиненности и поселков городского типа, как результат развития страны, и особенно районов Урала, Сибири и Дальнего Востока введение районного деления в республиканских и областных центрах, а также в ряде крупных городов, насчитывающих свыше 500 тыс. населения, сохранение и развитие основных структурных звеньев административно-территориального устройства союзных республик, введение и развитие нового административно-территориального устройства Российской Федерации, [М.Ш.5] составляющего организационно-правовую и социально-экономическую базу организации и  деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также функционирования общественных объединений  — одна из важных проблем государственного строительства в России.

       Подводя итог вышеизложенному, отвечая на вопрос: какие же проблемы АТУ мы имеем в Российской Федерации, представим вниманию читателей табл. 2, отражающую количественные параметры  Российской Федерации и их динамику за 1979—1990 гг.

Таблица 2

 Административно-территориальное устройство Российской Федерации

АТЕ	Годы
	1979	1986	1987	1988	1989	1990
Края области	55	55	55	55	55	55
Районы	1800	1834	1834	1837	1839	1846
Города	999	1030	1030	1034	1037	1045
В т.ч. вышестоящего подчинения	548	578	579	582	584	597
Районы  (городские)	360	396	396	397	377	352
Сельсоветы	22683	23033	23107	23197	23223	23421
Поселки городского типа	2046	2153	21781	2187	2193	2203

       Из нее видно, что при сохранении в неизменном виде количества (краев и областей) происходило неуклонное увеличение числа всех других АТЕ. (43-44) Реально это означает их дальнейшее дробление, что особенно заметно на уровне сельсоветов. Эти же процессы были характерны и для городов. Происходил ускоренный рост численности городов республиканского, краевого, и областного подчинения.

  За десять лет, прошедших между двумя последними переписями, неуклонно возрастало количество областных районов. Всего по Российской Федерации было образовано 46 новых районов, причем ни в одной области (крае, АССР) их число не сократилось. Интересно, что этот процесс проходил на фоне постоянного сокращения численности сельского населения, т. е. опять районы создавались в лучшем случае под новые центры, едва перешагнувшие нижний предел категории городов. Рекордсменами по темпам разукрупнения районов были Брянская, Ивановская, Кемеровская области и Алтайский край (+3) и Орловская область (+4 новых района). При этом на всех пяти территориях сельское население сокращалось, а в областях европейской части происходило абсолютное уменьшение численности всего населения.

  Динамика числа сельсоветов была более сложной, но в целом соответствовала общей тенденции создания все новых и новых АТЕ. Всего за десять лет число сельсоветов возросло на 738 единиц  или на 3,3%. Но это средние цифры, а по отдельным регионам колебания были более существенными. В ряде областей (в том числе  Ленинградской, Московской, Новгородской, Свердловской, Тульской, Тверской — всего 17) происходило сокращение числа сельсоветов, вызванное либо полной деградацией системы сельского расселения, либо преобразованием административных центров сельсоветов в поселки (рабочие). В Краснодарском, Ставропольском краях и в Читинской области дробление сельсоветов происходило на фоне увеличения численности сельского населения. В то же время в Татарской АССР, имевшей самое большое в РСФСР сокращение сельского населения (282 тыс. человек) за десять лет было образовано 28 новых сельсоветов. Аналогичная по масштабам картина наблюдалась в Башкирии, Мордовии, Пензенской, Брянской, Волгоградской, Челябинской, Тюменской областях и Алтайском крае.

  В результате дробления АТЕ и сокращения сельского населения средняя людность районов и особенно сельсоветов существенно сократилась. Достаточно сказать, что среди областей и краев европейской части России средняя численность сельсоветов возросла лишь в Ленинградской и Астраханской областях (на 6%), а уменьшение на 15—25% встречается повсеместно. На этом фоне более благополучная ситуация была на Урале и в Сибири, его падение не превысило 8—10%, и особенно на Дальнем Востоке где по всем территориям наблюдался рост средней людности сельсоветов.(44)

  В результате к началу 90-х годов в Российской Федерации сложилось административно-территориальное устройство, характери­зуемое как чрезвычайно раздробленное, состоящее из неравнозначных и чаще всего маломощных АТЕ. Такая оценка справедлива,  наш взгляд, для всех иерархических уровней АТУ.      Процесс дробления АТЕ в настоящее время приостановился, несмотря на то, что существует большое число районов с населе­нием 6—10 тыс. человек. Особенно быстро сокращалось сельское население, и сейчас в 32 субъектах Российской Федерации средняя численность сельского населения административных районов ниже 20 тыс. человек. Например, в Челябинской области число таких районов составляет одну треть. В большинстве случаев районный центр способен выполнять лишь административные функции, а фактически территория района находится в зоне непосредственного притяжения другого близлежащего городского центра. Поскольку практически все города, перешагнувшие рубеж с населением 30 - 40 тыс., обособлены от своих районов, последние либо разобщены административно со своим центром, либо имеют с ним лишь формальную связь.

       Соотношение людности административного центра и всего района также не поддается логическому описанию. В Центральной России и на Дальнем Востоке имеются райцентры с численностью населения 6—10 тыс. человек. В ряде районов Челябинской области доля центра в населении района составляет 3[М.Ш.6] % (Чесменский, Октябрьский, Саткинский, Катав-Ивановский). В национальных автономиях при достаточно крупных по численности административных районах их центры заметно меньше, что, на наш взгляд, опять же связано с гипертрофированной ролью республиканских столиц. Каждый пятый (19%) районный центр в России имеет численность населения меньше 5 тыс. человек, т. е. представляет собой даже по меркам Центральной России и Дальнего Востока довольно среднее село[М.Ш.7] . Еще треть (34%) райцентров имеют людность от 4500 до 10 тыс. человек. Сегодня в Татарстане, Башкортостане, Московской, Свердловской, Ленинградской и Владимирской областях практически нет малочисленных райцентров.

       Огромная территория России, многонациональный состав граждан, большое разнообразие экономических, природно-географических зон, значительные различия в численности и плотности населения отдельных субъектов Российской Федерации обусловили и определенную сложность для эффективного реформирования АТУ.(45)

       Административно-территориальное устройство, складываясь под воздействием  определенных политических и социально-экономических условий, не является чем-то застывшим и раз навсегда данным, оно неизбежно будет видоизменяться, приспосабливаясь к новым задачам и потребностям государственного строительства. (45-46) Поэтому, исследуя эволюцию административно-территориальное устройства, автор исходит не только из того, что уже осуществлено в нашей стране, но и из того, что предстоит сделать на переходе к новым экономическим рыночным отношениям, учитывая опыт зарубежных стран. (46)

 

Дальше                     Содержание