§ 4.3. Некоторые проблемы совершенствования

конституционно-правового регулирования

административно-териториального устройства

 По своим целям и задачам, содержанию и форме Конституция Российской Федерации как Основной закон занимает особое место в правовой системе общества. Она составляет целостный комплекс правовых норм, обладающих высшей юридической силой и закрепляющих основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство государства, правовое положение высших органов государственной власти и органов местного  самоуправления.

Конституция устанавливает главные принципиальные положения, которые, действуя непосредственно, могут также трансформироваться и конкретизироваться в государственно-правовых нормах субъектов федерации. Конституция не может и не должна охватывать всю сферу правового регулирования.  Конкретизация и детализация ее норм неизбежно приводили бы к “размыванию” Основного закона страны.

Конституционное регулирование в Российской Федерации должно осуществляться с учетом ее федеративного характера.  Юридический фундамент правовой системы российского многонационального государства составляют, наряду с Конституцией,  высшие  государственно-правовые акты субъектов федерации — конституции и уставы. При этом федеральный и субъектный уровни в конституционном законодательстве имеют свою особую направленность, определяемую спецификой правового статуса соответствующих государств и государственных образований, региональные и иными условиями деятельности.                         

Конституция Российской Федерации, конституции республик,  уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов действуют строго согласованно в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Это предполагает дальнейшую законодательную работу по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами          государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов федерации. (166)                        

Сказанное в полной мере относится к проблеме конституционного регулирования, административно-территориальной организации российского государства. (166-167) Многие аспекты этого комплекса общественных отношений на разных этапах развития законодательства России находили свое отражение как в Основном зако­не, так и в иных источниках государственного права. Среди них— порядок и основания изменения правового статуса администра­тивно-территориальных единиц, границ между ними, классифика­ция населенных пунктов и их признаки, передача территории или ее части из одной административно-территориальной единицы в другую, основные этапы и звенья административно-территориаль­ного процесса, участие граждан в решении этих вопросов и др.

Согласно ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Феде­рации находится федеративное устройство и территория Россий­ской Федерации. Данное положение сформулировано в Основном законе России с учетом имеющегося опыта правового регулиро­вания территориальных вопросов в других странах. Более того, крайне необходимо и в дальнейшем использовать апробирован­ные практикой юридические формулы, имеющиеся в конституцион­ных законах федеративных государств, для совершенствования конституционного регулирования административно-территориаль­ного устройства Российской Федерации.

Конституции зарубежных государств по-разному регулируют вопросы территориального устройства и некоторые из них опре­деляют их как предметы исключительного ведения федерации. Так, в статье 51 Акта о Конституции Австралийского союза 1900г. (Австралия) предусмотрено право парламента издавать законы по вопросам переписи населения и учета населенных пунктов, ус­тановления границ и отношений Союза с островами Тихого океа­на, разрешение конфликтов между штатами (242, с. 25).

В Конституции Аргентинской Нации 1853 г. (Аргентина) в п. 14 ст. 67 конгрессу предоставлено право «окончательно уста­навливать границы национальной территории, определять пределы территорий, провинций, создавать новые провинции и специаль­ным законодательством устанавливать систему организации правового регулирования административно-территориального устройства.

Заслуживает внимания по данному вопросу положение Кон­ституции Федеративной Республики Бразилии 1988 г., установившей в ст. 20, что: «собственностью Союза являются озера, реки и любые водные пути, находящиеся в его владении или которые простираются по территории более одного штата, служат грани­цей с другими странами, либо продолжаются на иностранной тер­ритории, а также окраинные земли и пляжи». А в ст. 21 к ком­петенции Союза отнесены: «выработка и осуществление нацио­нального и регионального планов территориального управления и экономического и социального развития, а также использование водных энергоресурсов и др.» (242,с. 34—35).(167)

В приложении к Конституции Индии 1950 г. к компетенции Союза в ст. 3 были отнесены: определение границ территорий военных поселений, местное самоуправление на таких территориям образование и полномочия органов власти военных поселений на таких территориях, а также регулирование расквартирование войск (включая контроль за оплатой помещений) на этих территориях (242, с. 40),.(167-168)

Согласно ст. 73 Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г., конгресс полномочен: принимать новые штаты в федерацию; образовывать в границах уже существующих штатов новые штаты; определять окончательно границы штатов, разрешая споры, возникающие между ними в отношении разграничения их соответствующих территорий, за исключением случаев, когда спор подлежит рассмотрению в гражданском судебной процессе (242, с. 48—49).                        

Не потеряли своей актуальности и положения Основного закона США применительно к предмету нашего исследования. Так, в Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 г. конгрессом предоставлено в п. 17 ст. 1 разд. 8 «осуществлять исключительны! права законодательства по всем вопросам, какими бы они ни были, в отношении того округа (по территории, не превышающее десяти квадратных миль), который вследствие уступки отдельными штатами и его принятия конгрессом станет местом пребывания правительства Соединенных Штатов, и осуществлять такую же власть на всех территориях, выкупленных с согласия легислатур тех штатов, где они расположены, для возведения фортов| постройки складов, арсеналов, верфей и других необходимых сооружений» (242, с. 54).

В Основном законе Федеративной Республики   Германии 1949 г. федерации предоставлено право издавать общие предписания по вопросам: распределение земли, организация территории и водный режим (ст. 75).

Согласно большинству конституций федеративных государств к исключительному ведению федерации отнесено установлена границ (Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Мексика, С1Ш Швейцария, ФРГ).

Говоря о территориальной целостности российского государства, мы имеем в виду незыблемость его границ и целостности общества, живущего на его территории. Следует отметить, что зарубежный опыт вполне можно использовать в совершенствовании конституционного и правового регулирования АТУ в Российской Федерации.                    

В частности, в конституциях некоторых государств закреплено, что их территория образуется из территорий субъектов федерации. (168) Так, п. 1 ст. 3 федерального конституционного закона Австрийской Республики гласит: «Территория федерации включает себя территории земель федерации» (242, с. 55—56).(168-169)

В конституциях других стран с федеративным государствен­ным устройством также перечисляются все элементы, составляю­щие территорию государства. Например, согласно ст. 42 По­литической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов го­сударственная территория включает: 1) территорию составных частей федерации; 2) территорию островов, включая рифы и ост­ровки в прилегающих морях; 3) территорию острова Гваделупа и островов Ревилья-Хихедо, расположенных в Тихом океане; 4) кон­тинентальный шельф и зону морского дна островов, островков, рифов; 5) воды территориальных морей протяженностью и в гра­ницах, установленных международным правом и внутренним морским правом; 6) воздушное пространство над государственной территорией протяженностью и в пределах, которые также уста­навливаются международных правом.

Поэтому не случайно в п. 1 ст. 67 Конституции РФ мы нахо­дим созвучие содержания юридической формулы: «Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространст­во над ними».

Сам факт конституционного определения территории государ­ства — существенная гарантия его территориальной целостности, ибо для изменения территории необходимо изменение самой Кон­ституции.

Другая важная конституционная гарантия территориальной целостности России заключается в том, что решение всех вопро­сов, касающихся защиты территории государства от посягательств со стороны внешних и внутренних недругов, находится в компе­тенции исключительно федеральных властей. Так, согласно ст. 71 Конституции РФ, оборона и безопасность, внешнеэкономические отношения РФ, определение статуса и защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, ис­ключительной экономической зоны и континентального шельфа отнесены к ведению Российской Федерации.

Необходимо также отметить, что очень важной гарантией, обеспечивающей целостность территории России, является тот факт, что в Конституции РФ отсутствуют предписания, преду­сматривающие право субъектов федерации на односторонний вы­ход из федерации (право сецессии).                

Конституционное регулирование АТУ и обеспечение террито­риальной целостности Российской Федерации находится в прямой зависимости также от того, какие вопросы территориальной орга­низации отнесены к предметам ведения федерации, и от способа, который был применен при конституционном разграничении пред­метов ведения между федерацией и ее субъектами. (169)

Анализируя положения Конституции Российской Федерации и конституционных актов некоторых зарубежных государств, определяющих вопросы, находящиеся в исключительном ведении федерации, можно констатировать, что в исключительном ведении федерации отнесены территориальные вопросы, которые по своему характеру обеспечивают экономическую, политическую, правовую, социально-культурную, экономическую и информационную целостность федеративного государства. (169-170)

Приведенные выше примеры убедительно доказывают, что в вопросах правового регулирования территориальной организации, федеративных государств роль федеральных органов значительна, что обеспечивает их территориальную целостность.          

Следует особо подчеркнуть, что исключительно важной гаран­тией сохранения территориальной целостности российского государства является конституционно установленный примат федерального права над правом субъектов федерации в вопросах, от­носящихся к исключительному ведению федерации, а также сфере совместного ведения РФ и ее субъектов.

Исследуя конституционную материю, можно отметить, что административно-территориальное устройство бывшего Союза ССР и РСФСР всегда находило отражение в советских конституция. Территориальная организация российского государства была от­ражена в Конституции РФ 1978 г. с последующими изменениями дополнениями, закреплена и в Конституции Российской Федерации 1993 г. Она сосредоточила большинство соответствующих норм в I и III разделах, посвященных основам конституционного строя и федеративному устройству. Это дает ответ на вопрос о местах административно-территориального устройства в системе государ­ственно-правовых институтов и науки конституционного (государ­ственного) права, поскольку этот вопрос всегда являлся предмет том дискуссий (148, 198, 199, 265, 272 и др.).                  

Конституция РФ формулирует цели, задачи и принципы адми­нистративно-территориального устройства. В качестве последний выступают основные правовые начала, определяющие содержание и систему административно-территориального устройства, правовой статус административно-территориальных единиц.    

К их числу, на наш взгляд, относятся:                      |

а) государственная 'целостность Российской Федерации, обеспечение ею неприкосновенности своей территории (п. 3 ст. 4 Конституции РФ);                                             

б) единство системы государственной власти в России;

в) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и организациями государственной власти ее субъектов в регулировании территориальных вопросов;

г) самоопределение народов в Российской Федерации, учет национального фактора в территориальной организации;(170)

д) установление, что Российская Федерация состоит из рес­публик, краев, областей, городов федерального значения, авто­номной области, автономных округов — равноправных субъектов федерации (п. 1 ст. 5 Конституции РФ);(170-171)

е) гарантированность единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ);

ж) местное самоуправление в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ).

Большое место в Конституции Российской Федерации отведе­но закреплению компетенции федерации и компетенции ее субъек­тов. Однако в отличие от Федеративного договора, где вопросы установления общих принципов территориального деления отне­сены к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, ав­тономных округов (т.е. всех субъектов, кроме республик), в Кон­ституции данный вопрос отнесен к исключительной компетенции субъектов федерации. Это положение является конституционной основой для того, чтобы в конституциях и уставах субъектов фе­дерации предусмотреть их соответствующие полномочия по адми­нистративно-территориальному устройству и, возможно, создать специальный раздел, посвященный территориальной организации.

Вместе с тем для определения конституционных основ админи­стративно-территориального устройства большое значение имеет вопрос о соотношении между федеральной Конституцией и кон­ституциями и уставами субъектов федерации. На наш взгляд, это соотношение базируется на том, что высшие акты субъектов фе­дерации, соответствуя Конституции Российской Федерации, кон­кретизируют ее и предусматривают определенные механизмы реа­лизации.

Таким образом, всю конституционную материю, охватываю­щую административно-территориальное устройство, можно разде­лить на четыре группы, К первой группе необходимо отнести нормы, содержащиеся в Конституции РФ. Ко второй группе мож­но отнести нормы, которые содержатся в Конституции РФ и Федеративном договоре, конституциях и уставах субъектов федера­ции. К третьей группе целесообразно отнести нормы, содержа­щиеся только в конституциях и уставах субъектов федерации. На­конец, четвертая группа могла бы охватывать нормы актов субъ­ектов федерации и органов местного самоуправления, связанных с решением конкретных вопросов административно-территориаль­ного устройства и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. (171)

С точки зрения конституционного регулирования особое значение имеет вопрос о звеньях административно-территориального устройства, составляющих упорядоченную систему административно-территориальных единиц. (171-172) По мнению Д. А. Керимова, она представляет собой интеграцию однотипных по своему содержанию образований в структурно-упорядоченное целостное единст­во, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью, автономностью функционирования и взаимодействия с внеш­ней средой для достижения определенных целей. Системный подход и структурный анализ административно-территориального, устройства, являющегося в свою очередь составной частью государственного федеративного устройства России, позволяет рас­крыть не только внешнюю и содержательную часть, но и, движу­щие внутренние факторы организации территориальных коллек­тивов.

Административно-территориальное устройство российского государства представляет собой деление территории России и субъектов федерации на структурные единицы —.территориальные образования, которые являются необходимой организационной основой функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, участия граждан в управлении госу­дарственными и общественными делами, эффективного использования природных и материальных ресурсов, создания необходи­мых условий для удовлетворения социально-экономических, политических и духовных потребностей населения.                  

Как целостную систему административно-территориальное устройство характеризуют следующие признаки:  

единство основ конституционного строя российского государства, задачи и цели многонационального народа, проживающего  различных субъектах федерации и административно-территориальных единицах;                                           

тесная связь административно-территориального устройства с основными функциями российского государства, с задачами госу­дарственного, экономического, политического и социально-куль­турного развития;

единство территории Российской Федерации (ст.. 5, 65, 67 Конституции РФ);

равноправие субъектов федерации (ст. 5 Конституции РФ);

единая сеть административно-территориальных единиц в субъ­ектах федерации (город субъектного подчинения, район, города, город);

единые принципы, лежащие в основе всего административно-территориального устройства Российской Федерации (п. 3 ст. 5 Конституции РФ);

единство системы органов государственной власти в субъекта

федерации в соответствии с административно-территориальным устройством;                                                  

автономность одних административно-территориальных обра­зований по отношению к другим.

Безусловно, перечисленные признаки являются далеко не ис­черпывающими, однако даже их достаточно для того, чтобы рас­сматривать территориальное устройство российского государства как целостную структуру.

Системный подход в исследовании административно-террито­риального устройства, по мнению М. А. Шафира, состоит в оцен­ке его как сложного, целостного образования с внутренним един­ством и согласованностью целей, элементов структуры с общими целями всей системы (265, с. 105). Под структурой в юридической литературе понимают способ упорядоченности элементов между собой и системой в целом. В качестве элементов системы админи­стративно-территориального устройства российского государства выступают административно-территориальные единицы субъектов федерации.

Между административно-территориальными единицами, меж­ду гражданами и органами государственной власти и местного самоуправления складываются устойчивые отношения, которые и образуют структуру системы административно-территориального устройства. Определение структуры через способ связи элементов необходимо для установления в системе административно-террито­риального устройства внутренних подсистем, каждая из которых объединяет соответствующее число элементов с определенными, присущими только ей статусом, свойствами и функциями. Эти под­системы в системе административно-территориального устройства в юридической литературе еще называют звеньями администра­тивно-территориального устройства.

Систему административно-территориального устройства рос­сийского государства составляют два структурных звена: базовое и низовое. Базовое звено составляют районы, города, районы в городах, города с территориальным районом федерально-субъект­ного подчинения. В низовое звено входят города районного подчинения, сельсоветы, поселки и другие сельские населенные пункты, находящиеся в составе субъектов федерации. Поэтому примени­тельно к каждому звену АТУ будет использоваться соответствую­щее конституционное и правовое регулирование.

Правовое регулирование системы административно-территори­ального устройства будет несовершенным без четкого анализа действующего законодательства в субъектах РФ. Поэтому более подробно остановимся на характеристике правового регулирова­ния системы административно-территориального устройства в субъектах РФ. (173)

Следует подчеркнуть, что в России не было и нет до сих пор специальных федеральных законов, относящихся к регулированию административно-территориального устройства. (173-174) Правда, 17 ав­густа 1982 г. Президиум Верховного Совета РСФСР принял положение «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР». Это Положение состоит из следующих разделов:

1. Образование и упразднение краев, областей, автономных округов, районов, городов, районов в городах и сельсоветов.

2. Отнесение населенных пунктов к категории городов республиканского (РСФСР и АССР), краевого, областного, окружного и районного подчинения, а также рабочих, курортных и дачных поселков.

3. Включение населенных пунктов в состав городов, рабочий курортных и дачных поселков.

4. Установление и изменение границ краев, областей, автономных областей, автономных округов, районов, районов в городах и сельсоветов.                                                 

5. Наименование и переименование административно-территориальных единиц, населенных пунктов, предприятий, учреждении организаций и других объектов, а также присвоение им имен государственных и общественных деятелей.                     

6. Учет и регистрация административно-территориальных единиц и населенных пунктов.                                   

7. Перечень документов и материалов, представляемых в президиум Верховного Совета РСФСР по вопросам административно-территориального устройства.                             

Из изложенного видно, что данное Положение, которое действует до настоящего времени[М.Ш.1] , охватывает ограниченный круг вопросов, имеющих, главным образом, чисто процедурный характера. Кроме того, и это, пожалуй, самое главное, оно чрезвычайно устарело и не отвечает условиям и потребностям современного раз­вития.

Анализ имеющихся правовых нормативных актов по данной проблеме в субъектах Российской Федерации (Республике Ады­гея, Республике Башкортостан, Республике Дагестан, Республике; Карелия, Республике Мордовия, Республике Тыва, Красноярском крае. Брянской, Волгоградской, Ивановской, Курганской, Перм­ской, Свердловской, Самарской, Тюменской и Ярославской обла­стях) показал, что они во многих своих актах просто повторяют Положение от 17 августа 1982 г. (174)

Осуществление мероприятий по совершенствованию админист­ративно-территориального устройства, его правовому регулиро­ванию, своевременному и научно обоснованному решению вопрос сов, связанных с территориальной целостностью России, образованием новых субъектов Российской Федерации, городов, поселков, улучшением существующей сети районов и сельсоветов (волос­тей), неизбежно потребует разработки и принятия нового законо­дательства как на уровне федерации, так и ее субъектов. (174-175) Дело в том, что существующие в настоящее время в субъектах Россий­ской Федерации правовые акты по вопросам административно-территориального устройства устарели, а применение немногочис­ленных новых правовых актов субъектов на практике ведет к ни­чем не оправданному разнобою. Обращает на себя внимание, что сейчас за федерацией сохранен лишь крайне обобщенный и ог­раниченный круг полномочий в данной области, связанный только в основном с обеспечением территориальной целостности государ­ства, наименованием и переименованием административно-геогра­фических объектов, а также присвоением имен государственных и общественных деятелей АТЕ субъектов Российской Федерации.

Все же остальные вопросы правового регулирования админи­стративно-территориального устройства формально входят сейчас в исключительную компетенцию субъектов Российской Федера­ции.

При этом должное единообразие в решении многих из этих вопросов отсутствует. Анализ законодательства субъектов Рос­сийской Федерации и практика его применения показывают, что в субъектах РФ нет единого подхода к понятийному аппарату, к определению АТУ и АТЕ, правового положения населенных пунк­тов, особенно городов различного подчинения.

Так, в аналогичном законе Республики Карелия предусматри­вается, что территория районов и городов республиканского под­чинения может быть передана по решению их органов местного самоуправления в совместную юрисдикцию с сельскими и посел­ковыми органами местного самоуправления и образовать волость. С учетом интересов населения района городские органы местного самоуправления могут разделить свою территорию на более мел­кие единицы, чем сельсоветы (волости) и организовать управле­ние ими.

В законе Республики Саха (Якутия) «Об административно-территориальном устройстве» установлено, что:

1) административно-территориальное устройство в Республике Саха (Якутия) — это разделение территории государства на ад­министративно-территориальные единицы, в соответствии с кото­рым строится система органов самоуправления на местах.(175) В со­ответствии с социально-экономическим и естественно-историческим развитием страны территория Республики Саха (Якутия) разде­ляется на районы (улусы), сельсоветы (наслеги), территории го­родов и поселков, национальные административно-территориаль­ные образования малочисленных народов Якутии: национальные районы, национальные сельсоветы, поселковые, кочевые советы;(175-176)

2) административно-территориальное устройство строится на принципах целостности и неделимости территории республики;

3) населенные пункты, находящиеся на территории республики, делятся на городские и сельские.                          

К городским населенным пунктам относятся города республиканского и районного подчинения, рабочие, курортные и дачные поселки.

К категории сельских населенных пунктов могут быть отнесены населенные пункты, жители которых в основном заняты в сельскохозяйственном производстве, с численностью населения, для центральных районов республики не менее 150 человек, а для северных районов — не менее 100 человек.                      [М.Ш.2] 

Аналогичные примеры можно привести и по другим субъектам федерации. Автор не считает корректным делать подробный анализ замечаний к данным правовым актам, поскольку сам является автором закона области «Об административно-территориальном устройстве Челябинской области», в основу которого положенная концепция.                                        

Сегодня можно констатировать, что законодательство субъек­тов РФ содержит различную классификацию населенных пунктов. В одних субъектах РФ предусмотрены рабочие, курортные, дачные поселки, в других—только поселки городского типа, хотя  имеют одно родовое понятие и статус «поселок». Порой ничем ни оправданное расхождение в обозначении одной и той же катего- рии городских и сельских поселений порождает затруднения в работе не только федеральных органов, органов связи, транспорта, юридических служб и т. д., но и в самих субъектах РФ, приводит к неправильному решению вопросов, касающихся граждан проживающих в населенных пунктах, особенно связанных с пенсионным, медицинским и иным социальным обслуживанием. Имеющиеся в законодательстве субъектов РФ нормы для образования городов, поселков и сельских населенных пунктов, АТЕ нуждаются в серьезном анализе и обосновании. Они, как правило, учитывают современное экономическое и муниципальное положение городских и сельских поселений. Что же касается нормативных обоснований для ЗАТО, специальных территорий в субъектах РФ, то они в законодательном порядке сейчас вообще не предусмотрены. Отсутствие общефедеральных Критериев, нормативов, рекомендаций об отнесении тех или иных населенных пунктов к различным видам и звеньям административно-территориального устройства, а также научно обоснованных норм для образований городов, районов (центров), сельсоветов (волостей) и т.д. отрицательно сказывается на совершенствовании АТУ.(176)

Как известно, Закон Российской Федерации от 3 июля 1992 г. № 3198-1 «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации» установил переходный период по государственно-территориально­му разграничению в Российской Федерации до 1 июля 1995 г. (176-177) В течение переходного периода предусматривалось: подготовить и осуществить необходимые правовые и организационные меро­приятия, направленные на разрешение спорных территориальных вопросов только путем согласования интересов сторон на основе действующего законодательства, разработать законодательные акты Российской Федерации о границах в Российской Федерации и о порядке решения вопросов, связанных с изменением государ­ственно-территориального и административно-территориального деления Российской Федерации.

Указанный закон не только констатировал изменившиеся пра­вовые основы государственного устройства в Российской Федера­ции после подписания Федеративного договора, а также отсутствие сбалансированных механизмов государственно-территори­ального разграничения в России, но и возложил его исполнение на органы государственной власти Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Мос­квы и Санкт-Петербурга.

Однако на практике мало что было сделано, по реализации названного закона. Более того, ранее в Конституции Российской Федерации (1978 г.) с последующими изменениями имелся разд. III «Национально-государственное и административно-тер­риториальное устройство Российской Федерации», содержавший также положения Федеративного договора. На федеральных органах власти и органах власти субъектов РФ лежала ответст­венность по подготовке законодательного акта, направленного на реализацию Федеративного договора и п. «в» ст.. 84 и 84 Кон­ституции Российской Федерации (1973 г.), устанавливающего об­щие принципы территориального деления в Российской Федера­ции. Работа специальной рабочей группы по подготовке данного законопроекта при Верховном Совете РФ (автор участвовал в ее работе) была прервана событиями осени 1993 г. и в настоящее время со стороны федеральных органов власти не предпринима­ется активных шагов вернуться к этим вопросам.

Для осуществления крайне необходимой систематизации дей­ствующего законодательства, координации усилий по совершенст­вования АТУ субъектам Российской Федерации со стороны фе­деральных органов, а также и науки необходимо предложить конкретные рекомендации по данной проблеме.

Необходимо особо подчеркнуть, что законодательство о регу­лировании АТУ субъектов Российской Федерации должно осно­вываться на Конституции РФ, Федеративном договоре, федераль­ном законодательстве, конституциях (уставах) и иных норматив­ных правовых актах субъектов Российской Федерации.

Задачами законодательства об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации должно стать установление принципов образования, изменения и упразднения административно-территориальных единиц и населенных пунктов и их учета и регистрации, обеспечение единства правового регулирования административно-территориальных преобразо­ваний, создание территориальных основ системы органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления, удовлетворения интересов и потребностей населения.

Для четкого правового регулирования административно-территориальных вопросов в субъектах Российской Федерации необходимо разграничить предметы ведения между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В юридической литературе и в законодательстве, когда речь идет о разграничении предметов ведения, иногда говорится о разграничении компетенции. Данная неточность приводит к отождествлению двух разных вопросов: о разграничении предметов ведения между субъектами отношении разных рангов АТУ и о разграничении компетенции между отдельны ми видами органов (органов исполнительной власти субъекта  и местной администрации) — с другой стороны. Эти вопросы взаимосвязаны и в то же время они совершенно разные.

Предметы ведения субъектов РФ, городских, сельских поселений и иных муниципальных образований по решению вопросов АТУ — это круг конституционно (уставно) зафиксированных про­блем, по которым, в зависимости от субъекта РФ, соответствующие органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления конкретного субъекта РФ компетентны принимать решения.

Автор полагает, что по вопросам административно-территориального устройства к исключительному ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как правила законодательных (представительных) органов относится:

1) образование и упразднение районов;

2) отнесение населенных пунктов к категории городов субъектного РФ подчинения;

3) образование и упразднение закрытых административно территориальных образований и территорий со специальным статусом управления;

4) установление и перенесение административных центров районов;

5) установление и изменение, пригородной зоны города — административного центра субъекта Российской Федерации

6) установление и изменение черты городов, поселков, а также включение в их состав населенных пунктов (178)

7) передача городов районного подчинения, поселков, сельсове­тов, сельских населенных пунктов из одного района в другой или из района в административное подчинение городу или субъекту РФ; (178-179)

8) передача населенных пунктов в административное подчи­нение города, района в городе, города с территориальным райо­ном, поселка;

9) отнесение населенных пунктов к категории городов район­ного подчинения и поселков городского типа (поселков);

10) преобразование поселков в сельские населенные пункты;

11) наименование и переименование районов, городов, районов в городе, городов с территориальным районом, сельсоветов, посел­ков и других сельских населенных пунктов, в том числе наимено­вание вновь возникших населенных пунктов, а также присвоение им имен известных людей;

12) образование и изменение статуса национального района, сельсовета, иного национального и территориального образова­ния;

13) регистрация вновь возникших населенных пунктов;

14) исключение из учетных данных субъекта РФ населенных пунктов;

15) включение населенных пунктов в состав городов, районов, сельсоветов, поселков, закрытых административно-территориаль­ных образований;

16) ведение административно-территориального кадастра;

17) решение других вопросов, которые могут быть отнесены федеральным или законодательством субъекта РФ к ведению субъекта Российской Федерации.

На муниципальном уровне к ведению районов, городов субъ­ектного РФ значения (подчинения) и города с территориальным районом целесообразно отнести:

1) образование и упразднение районов в городах субъектного РФ значения (подчинения);

2) установление и изменение границ районов в .городах субъ­ектного значения (подчинения);

3) установление и изменение правового режима отдельных местностей города, района, сельсовета, сельских населенных пунктов;

4) образование, упразднение и объединение сельсоветов;

5) установление и перенесение административных центров сельсоветов;

6) установление и изменение границ сельсоветов, поселков, передача сельских населенных пунктов из одного сельсовета в другой;  (179)                   

7) передача сельсоветов, поселков, отдельных населенных пунктов в административное подчинение района, города субъектного значения (подчинения), города с территориальным районом (179-180)

8) передача сельских населенных пунктов в административное подчинение поселка;

9) наименование и переименование улиц, площадей и других составных частей населенных пунктов;

10) наименование и переименование предприятий, организаций, учреждений, физико-географических и других объектов;

11) присвоение имен известных лиц улицам, площадям и другим составным частям населенных пунктов;                  

12) присвоение имен известных лиц предприятиям, организациям, учреждениям, физико-географическим и другим объекта

13) решение других вопросов, которые могут быть передана субъектами РФ к ведению района, города субъектного значении (подчинения), города с территориальным районом, а также федеральным территориям.

И, наконец, к ведению сельсовета, города районного значения (подчинения) поселка, по мнению автора, целесообразно отнести

1) установление и изменение границ улиц, площадей, скверов и других составных частей населенных пунктов, входящих в состав сельсовета, административно связанных (подчиненных) с городом районного значения (подчинения), поселком;

2) наименование и переименование улиц, площадей, скверов микрорайонов и других составных частей города районного значения (подчинения), поселка, населенных пунктов, входящих в состав сельсоветов и административно связанных (подчиненных) городом районного значения (подчинения), поселком;

3) присвоение имен известных лиц улицам, площадям, скверам, микрорайонам и другим составным частям населенных пунктов, входящих в сельсовет, город районного значения (подчинения), поселок или находящихся в административно связанном отношении (подчинении) с поселком, городом районного значения (подчинения);

4) наименование и переименование, присвоение имен известных лиц объектам, находящихся в населенных пунктах сельсовета, города районного значения (подчинения), поселка;   

5) решение других вопросов, которые могут быть переданы к ведению сельсовета, города районного значения (подчинение поселка федеральным законодательством и законодательство) субъекта Российской Федерации.

Автор не претендует на исчерпывающее освещение проблем связанной с разграничением предметов ведения между субъектами РФ и их составными частями, поскольку круг вопросов АТ решаемых в субъектах РФ, будет всегда неодинаков.(180) В то время назрела необходимость обновления федерального законодательства и законодательства субъектов РФ по вопросам админи­стративно-территориального устройства.(180-181) В силу разных причин в ходе подготовки и принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. не удалось более четко сформулировать положения АТУ в основном законе страны. Хотя в самом обобщенном виде вопросы АТУ в Конституции. РФ отражены.

Так, в ст. 72 Конституции Российской Федерации закреплено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, об­ластей, городов федерального значения, автономной области, авто­номных округов Конституции Российской Федерации и. федераль­ным законам;

б) режим пограничных зон;

д) особо охраняемые природные территории;

к) административное ...земельное, водное, лесное законода­тельство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы орга­нов государственной власти и местного самоуправления.

Все эти вопросы имеют самое непосредственное отношение к проблеме административно-территориального устройства.

В юридической литературе, да и на практике усиленно пропо­ведуется тезис о том, что вопросы административно-территори­ального устройства якобы полностью изъяты из ведения феде­ральных органов и переданы в ведение органов государственной власти субъектов РФ. С такой позицией согласиться нельзя, по­скольку действующий Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» напрямую в ст. 3 относит ЗАТО к «ведению федеральных органов государственной власти и управ­ления...», В качестве аргумента можно привести аналогичные примеры и с организацией ведомственного, территориального де­ления.

Поскольку вопросы административно-территориального устройства находятся в сфере совместной компетенции, требуется вне­сение соответствующих изменений и дополнений в Конституцию РФ и принятие федеральных правовых актов. Отношения между федерацией и ее субъектами в данной области следует строить с учетом имеющегося отечественного и зарубежного опыта. (181) Так, согласно Основному закону ФРГ, «в сфере конкурирующей зако­нодательной компетенции земля обладает законодательными пол­номочиями лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не пользуется своими законодательными правами» (242, с. 56). (181-182) Такая  правовая конструкция могла бы быть и заложена в нашем конституционном и федеральном законодательстве, посвященном АТУ.

Думается, что федеральные органы обязаны скорректировать свою позицию в отношении АТУ, не передавать решение административно-территориальных вопросов на полный откуп и «творчество» субъектам федерации, а внести в них соответствующее  организационно-регулирующее начало.

Как известно, указом Президента Российской Федерации от 10 декабря 1993 г. № 2125 были утверждены общие принцип административно-территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве. А постановлением правительства Российской Федерации от 3 мая 1994 г. № 417 «О мере по упорядочению употребления географических названий Российской Федерации[М.Ш.3] » образована Межведомственная комиссия по географическим названиям, призванная осуществлять межотраслевую координацию деятельности по формированию единого подхода к наименованию географических объектов, упорядочению употребления и учету географических названий, а также по сохранению их как составной части историко-культурного наследия  России. Но этого явно недостаточно для регулирования такой серьезной проблемы.

Исходя из норм Конституции Российской Федерации, существующей отечественной и зарубежной практики, перспектив экономического и социально-политического развития страны, взгляд автора, необходимо на федеральном уровне принять ее соответствующий нормативный правовой акт по регулированию вопросов административно-территориального устройства. Такой федеральный закон мог быть принят Федеральным Собранием  РФ, а правительство РФ обеспечило бы организацию его исполнения и контроль совместно с субъектами РФ.

Предполагаемый федеральный закон, на наш взгляд, мог быть небольшим, компактным документом, который в  структуре предусмотрел 10 статей:

«Статья 1. Основные понятия.

Статья 2. Территория Российской Федерации для ее составной части.   

Статья 3. Принципы административно-территориального устройства.

Статья 4. Субъекты Российской Федерации — государственно-территориальные образования и формы их территориальных объединений. (182)

Статья 5. Классификация самоуправляющихся территориаль­ных поселений и образований. Закрытые административно-терри­ториальные образования и территории со специальным регионом управления. (182-183)

Статья 6. Критерии отнесения населенных пунктов к город­ским и сельским поселениям. Муниципальные образования.

Статья 7. Учет мнения населения.

Статья 8. Образование и упразднение административно-терри­ториальных единиц, населенных пунктов, муниципальных образо­ваний, установление (изменение) их границ.

Статья 9. Наименование, переименование административно-территориальных единиц, населенных пунктов и муниципальных образований. Административно-территориальный кадастр.

Статья 10. Учет и регистрация территориальных единиц и на­селенных пунктов».

Федеральный закон мог бы подчеркнуть необходимость едино­образного подхода всех субъектов Российской Федераций к ос­новным конституционным принципам государства, административ­но-территориальным преобразованиям в принципиальных вопро­сах. Такая необходимая унификация позволила бы иметь единое понимание используемой в нормативно-правовых актах субъектов РФ об административно-территориальном устройстве базовой тер­минологии, общность исходных положений АТУ и порядка его изменений, критериев формирования административно-территори­альных единиц, используемых для принятия решений, докумен­тации, единство системы учета и регистрации административно-территориальных единиц в пределах федерации.

Федеральный закон позволил бы также обеспечить преемственность понятийного аппарата применительно к уже действующим федеральным законам, таким как Гражданский кодекс, законы об организации государственной власти, о местном самоуправле­нии, о бюджетных правах и прав по формированию и использова­нию внебюджетных и валютных фондов, землепользования и др. Вместе с тем с учетом уже имеющейся практики в субъектах РФ, пожеланий с мест такой федеральный закон допускал бы так­же использование в правотворчестве субъектов РФ вариантных наименований (сельсовет или волость, район или уезд, община или коммуна и т.д.).

В федеральном законе можно было бы установить важнейшие критерии, необходимые для образования новых субъектов Россий­ской Федерации и их преобразования, а также для городских, сельских и иных муниципальных образований. (183) Закрепить единую для всех субъектов классификацию городских и сельских поселе­ний, оставляя за ними право по наименованию их, отрегулиро­вать порядок передачи территории из одного субъекта РФ в другой а также выделяемых в новую АТЕ или перечисляемых из од­ной АТЕ в другую. (183-184) Важно было бы закрепить распределение компетенции между федеральными органами по рассмотрению межтерриториальных споров, разрешению вопросов специального (ведомственного) ЗАТО и др. административно-территориального деления.[М.Ш.4]                                 

В федеральном законе следовало бы отметить, что конкрети­зация принципов, критериев и процедур регулирования в вопро­сах административно-территориального устройства осуществляет­ся законодательными (представительными) органами государственной власти, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. На практике в субъектах РФ роль законодательных (представительных) органов явно принижена, особенно в республиках, а доминирующую роль в ре­шении вопросов АТУ играют органы исполнительной власти (пре­зидент, правительство).

В федеральном законе можно было бы установить, что при проведении административно-территориальных преобразований в обязательном порядке выявляется мнение населения и соответ­ствующих органов местного самоуправления, а вопросы админи­стративно-территориального устройства могут решаться соответ­ствующими законодательными (представительными) органами и органами местного, самоуправления лишь при наличии в их рас­поряжении документов, содержащих развернутые обоснования необходимости проведения предложенных изменений, данные о результатах изучения общественного мнения и о позиции заинте­ресованных органов местного самоуправления.

Особое место в федеральном законе должны, на взгляд авто­ра, найти положения, посвященные учету и регистрации админи­стративно-территориальных единиц и преобразований админист­ративно-территориального устройства.

В субъектах Российской Федерации эти функции должны осу­ществляться законодательными (представительными) органами  принимающими соответствующие решения, их служебным аппарат том. При этом о всех предпринятых преобразованиях законодательный (представительный) орган субъекта РФ незамедлительное должен проинформировать, а по некоторым незамедлительно уведомить соответствующий федеральный орган, который будет осу­ществлять функции учета и регистрации в вопросах административно-территориального устройства в масштабах всей Российской Федерации. Таким органом могла бы стать специальная Федеральная комиссия по вопросам административно-территориального устройства, наподобие той, которая была при Верховном Совете Российской Федерации. (184) В число ее основных функций необходимо было бы вменить публикацию справочника административно-территориального устройства в Российской Федерации, ко­торый уже не переиздавался более 10 лет, анализ практики изме­нений административно-территориального устройства, методичес­кую помощь органам государственной власти субъектов федерации в регламентировании порядка административно-территориальных преобразований. (184-185) Такая комиссия могла бы быть создана сегодня при Совете Федерации федерального Собрания Российской Феде­рации.       

В федеральном законе можно было бы предусмотреть общие принципы, характеризующие административно-территориальное устройство в целом; систему административно-территориального устройства, единую классификацию населенных пунктов; важней­шие критерии, необходимые для образования субъектов федера­ции и других крупных административных единиц; распределение совместной компетенции по рассмотрению и разрешению вопро­сов административно-территориального устройства; порядок пред­варительной подготовки этих вопросов с обязательным учетом мнения заинтересованного населения и т.д. В законах субъектов РФ, издаваемых в соответствии с указанным федеральным зако­ном, исходя из содержащихся в нем основных положений, каж­дый субъект РФ сможет во всех подробностях определить свое административно-территориальное устройство, а также порядок его изменения.

В частности, в законах об административно-территориальном устройстве субъекта РФ можно было бы закрепить всю систему административно-территориального устройства, субъекта РФ, его основные звенья; установить с учетом федеральных рекомендаций классификацию населенных пунктов; определить важнейшие кри­терии, необходимые для образования АТЕ; определить порядок учета, регистрации, наименования и переименования населенных пунктов, передачи территорий, выделяемых в новую администра­тивно-территориальную единицу или передаваемых из одной ад­министративной единицы в другую, предварительного рассмотре­ния вопросов об изменении административно-территориального уст­ройства с обязательным учетом при этом мнения населения и т. д. Принятие соответствующих законов позволит субъектам РФ с учетом их особенностей достаточно полно закрепить свое АТУ и в то же время обеспечит необходимую унификацию в решении соответствующих вопросов.

Такое соотношение федерального и субъектного законодатель­ства в данной области будет в полной мере соответствовать об­щим тенденциям развития законодательства российского государ­ства.

Можно также констатировать, что многими исследователями подчеркивалась необходимость комплексного подхода к изучению АТУ. (185)

Однако на сегодняшний момент междисциплинарные исследования по данной проблеме отсутствуют. Причина такого положения не только в отсутствии государственного заказа, но также  и в том числе в неподготовленности самих наук, отсутствии общей  концепции развития АТУ российского государства, неразработанности и недостаточной совместимости понятийного аппарата, недостаточности междисциплинарного информационного обмена.

Более того, в настоящее время, к сожалению, нет такого научного центра или такой организации, которая могла бы взять на себя руководство проведением работы по осуществлению необходимых комплексных исследований в масштабах всей страны.

Между тем крайне важно еще до принятия субъектами Российской Федерации каких-либо конкретных решений по внесений изменений в свое административно-территориальное устройств всесторонне и глубоко изучить данную проблему, учесть все положительные и отрицательные моменты осуществления возможных вариантов, провести на местах необходимые эксперименты которые позволят всесторонне проверить правильность и эффективность разработанных предложений.                       

С учетом опыта прошлых лет, видимо, было бы желательно создать специальные комиссии при Совете Федерации Федерального Собрания РФ и при правительстве РФ, поручив им возглавить проведение соответствующих подготовительных мероприятий и организацию экспериментальной проверки разработанных ре­комендаций в отдельных субъектах федерации. (186)

Дальше                   Содержание