§ 4

§ 4.2. Совершенствование административно-территориального

устройства в общей системе территориальной организации

Российской Федерации

Реализация крупномасштабной по своей сути программы перехода к рыночным отношениям в стране, формирование новых федеративных отношений невозможно без совершенствования АТУ российского государства.

По каким критериям следует формировать новые субъекты федерации, новые АТЕ? Какими они должны быть — крупными или малыми, насколько их рубежи должны совпадать с реальным этнокультурным, экономическим природным членением территории? Как формировать новые российские АТЕ: «сверху», то есть административным путем, или «снизу», путем неизведанного у нас «административного саморайонирования»? Эти вопросы тесно связаны с прошлым, современным и будущим административно-территориальным устройством России.

Политическая и экономическая реформа не может успешно осуществляться без учета интересов многочисленных наций и народностей, сложных межэтнических отношений во многих субъектах федерации и административно-территориальных единицах.

Территориальное устройство должно обеспечивать:

Процесс самостоятельности и расширения самоуправления государственных и автономных образований Российской Федерации в рамках Федеративного договора и Конституции РФ;

стремление всех национальностей России использовать процесс преобразований для обеспечения благоприятной среды обитания, хозяйственной и социальной основы жизнедеятельности, политических и государственно-правовых гарантий, а также культурных условий для сохранения и развития народов, этнокультурных общностей, составляющих население страны; (157)

достижение и укрепление межнационального согласия, доверия и партнерства народов, устранение причин для противоречий и этнических конфликтов, соблюдение принципов паритета и равенства условий для представителей различных национальностей; (157-158)

меры по ликвидации явных межэтнических диспропорций, выравниванию уровней развития народов, учету исторических культурных традиций в сфере хозяйственной деятельности, по осуществлению программ и проектов национально-культурного характера.

Национальный аспект АТУ должен заключать в себе четкй курс на сочетание процессов федерализации и самоопределения с программой преобразования экономики субъектов. Возрождений национальных традиций и сохранение хозяйственной специфики различных народов в ходе реформы АТУ не должно стать прегр^ дои на .пути модернизации образа жизни, освоения достиженй| цивилизации, средством консервации, отживших и неэффективнй| экономических структур и социальных институтов. |

Организационно-правовым инструментом формирования един(| го государственно-территориального пространства Российской ФЦ дерации будет дальнейшее расширение и углубление практик! межсубъектных и межрегиональных договоров и соглашений. |

Должны получить развитие различные формы межрегирнал|и| ной экономической интеграции в виде территориальных ассоци^ ций, а также на основе межрегиональных соглашений. ТерриторИ альные ассоциации экономического взаимодействия, включающйЕ| в себя национально-государственные, национально-территориалй ные и административно-территориальные образования, должн| быть созданы для координированного решения важнейших зада| социально-экономического развития субъектов Российской Фед<| рации. АТУ должно способствовать: 1

разработке и реализации программ экономического и сош| ального развития субъектов Российской Федерации, создания дл| этого необходимых территориальных образований; 11

осуществлению мероприятий по повышению эффективное^ территориального разделения труда, развития производства в у( ловиях разгосударствления и акционирования предприятий, прв ватизации государственной и муниципальной собственности;.

объединению сил и средств для внедрения достижений пер< довых технологий, расширения производства техники для ферме;

ских хозяйств и личных подсобных хозяйств населения;

разработке и осуществлению совместных программ по возрод дению сел, малых городов, заповедных зон, охране окружающд природной среды;

формированию взаимовыгодных экономических соглашений другими субъектами РФ и АТЕ и т. д.

Территориальные ассоциации должны дать толчок решение старой проблемы управления крупными экономическими района

158

ми, ареалы которых в основном соответствуют 8—9 территориальным ассоциациям. В связи с этим необходимо пересмотреть действующую сетку экономического районирования.[М.Ш.1]

Сегодня Россия не имеет адекватного интегрального экономического районирования, поскольку используемая в настоящее время сетка является частью системы экономического районирования бывшего СССР.

Территориальные различия в темпах и особенностях тесно взаимосвязанных процессов разгосударствления, демонополизации, развития предпринимательства, структурной перестройки будут в основном определяться сложившимися к началу переходного периода уровнем социально-экономического развития и структурой региональных комплексов.

В мировой практике накоплен богатый опыт административно-территориальных преобразований, выработаны их принципы. Применительно к нашим условиям их можно сформулировать следующим образом:

1) территориальная смежность единиц АТУ — отсутствие или сведение к минимуму эксклавов — частей, отделенных от основной территории коридорами или естественными барьерами;

2) компактность этих единиц (измеряется множеством специально разработанных показателей);

3) пропорциональность. Число единиц АТУ каждого ранга должно вписываться в «коридор» оптимальности; их различия по площади, людности, хозяйственному потенциалу не должны быть слишком велики [М.Ш.2] ; в то же время АТУ должно соответствовать уровню хозяйственной освоенности и плотности населения территории;

4) преемственность. Границы АТУ должны по возможности не нарушать сложившихся границ, что сохраняет налаженную инфраструктуру, в том числе систему коммуникаций, обеспечивает сопоставимость информации;

5) соответствие членению территории в общественном сознании. Заведомо искусственные границы, без учета исторических традиций и культурных различий, будут отвергнуты населением или по меньшей мере нанесут ущерб социальной стабильности; из этого вытекает, что любые реформы могут быть эффективными только тогда, когда проводятся демократическим путем (в том числе путем «саморайонирования» населения); (159)

6) единицы АТУ и их центры должны иметь необходимую «критическую массу» для обеспечения финансовой базы органов самоуправления, а также обеспечения населения подобающим набором услуг (в других странах с более развитой социальной и транспортной инфраструктурой административный центр часто размещается не в главном хозяйственном центре, а в среднем или

даже малом городе, но для нашей страны, несмотря на издержки сверхцентрализации городской жизни, это дело будущего); (159-160)

7) взаимодополняемость внутренней структуры единиц АТ высших рангов. Соблюдение пропорций между районами бедн| ми и богатыми, узкоспециализированными или обладающими р< нообразными функциями обеспечивает социальную справедливость, равную для всех граждан доступность важнейших сов альных услуг, повышает кризисоустойчивость хозяйства;

8) гибкость и адаптивность. АТУ должно относительно лег| приспосабливаться к изменениям в обществе, например, учитывав перспективы освоения новых ресурсных районов, миграций, рос городских центров,

Как эти принципы учтены в действующем АТУ России и ря, крупных европейских стран, иллюстрирует табл. 12, предлагг мая Центром политико-географических исследований.

Таблица;

Соответствие АТУ России и некоторых европейских стран принципам оптимальности

			Страны
Принципы	РСФСР	Франция¹	Италия¹	ФРГ³	Велд брита
Территориальная смежность	+,	+	⁺ •!	+ 1	+
Компактность	±	+	+ 1	+ 1	+
Пропорциональность	~	++	+ 1	+ ;	+
Преемственность	+	++	++ \|	+ 1	+
Соответствие самосознанию	+	++	++ ;	++ '	++
населения			\|	1
Гибкость и адаптивность	±	++	+	++	+4-

Примечания: ++ — высокое соответствие принципу; + — значительн< соответствие; ± — имеются случаи серьезных отклонений от принципа; • недостаточное соблюдение принципа.

' — 26 регионов, ² — 20 областей, ³ — 10 земель, ⁴ — 57 графств.

Наиболее весомые достоинства системы политико-территорв ального деления крупных европейских стран — преимуществен!! эволюционный характер его изменения (за исключением ВеликС бритации), соответствующий длительному процессу самоорганв зации общества, самосознанию людей, их восприятию и традиэзд ям, относительная гибкость, достигаемая разнообразием внутрев него членения разных частей страны (германских земель, Англии Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии в Великобритании разветвленной системой «горизонтальных» связей и объединен!

160

административно-территориальных единиц разного уровня, создаваемых в целях решения как конкретных, так и общих задач.

Реформ-а АТУ — крайне сложный недлительный процесс, часто выдвигающийся в число наиболее приоритетных в политической жизни. В Великобритании — единственной стране Запада, где в последние десятилетия проведена достаточно радикальная реформа АТУ (1972—1974 гг.) — ей предшествовали научная проработка и обсуждение необходимости преобразований на разных уровнях, начавшиеся еще в 50—60-е годы. В 1966г. была создана Королевская комиссия для Англии («Комиссия Рэдклиф-Мода»), по заказу которой были проведены разносторонние исследования. В результате многолетней работы комиссия предложила разделить эту часть Великобритании на 8 провинций и 61 район, придав провинциальным советам широкие полномочия в области планирования. Однако парламент не согласился с коренной, ломкой старых административных границ и обвинил авторов в том, что они отдали предпочтение эффективности в ущерб демократии. В 1972 г. был принят закон, в основном сохранивший старые границы, но сокративший количество территориальных ячеек примерно на 1/3 и образовавший на базе крупных городов единые графства. '

Таким образом, всякое преобразование АТУ требует тщательного обсуждения и возможно лишь при условии достаточно широкого общественного консенсуса. ,

Как видно из табл. 12, после ' непрекращавшихся вплоть до конца 50-х годов экспериментов от российского АТУ можно было ожидать и худшего: экспертная оценка показывает, что оно уступает западно-европейскому главным образом в соразмерности ячеек и в соответствии самосознанию населения. Показательно, что в России практически отсутствуют названия крупных областей, не совпадающих с административными государственно-территориальными границами (Мещера, Полесье, Поморье...). В то же время, как и должно быть в высокоцентрализованном, фактически унитарном государстве, наше АТУ опиралось на сеть мощных городских центров, что в значительной мере предопределяет элементы его устойчивости.

Современное АТУ имеет ряд недостатков общего плана, к которым относятся:

разномасштабность ячеек одного звена;

тотальность сети АТУ, в которую загнана жизнь общества во всех ее проявлениях;

ряд. несоответствий границ АТУ природным и социально-экономическим рубежам, приобретающим в силу тотальности АТУ принципиальное значение; .

отягощенность нынешней сети АТУ чехардой перестроек в

результате как «национально-территориального строительств! так и административного зуда;

декларируемый национальный характер ряда границ АТУ принципиальная невозможность разрешения противоречия меж^ жесткими национально-территориальными границами и реальи этнографией, весьма изменчивой;

негибкость, низкая адаптивность, неспособность эволюциои ровать демократическим путем, отсутствие четкой правовой пр цедуры изменения АТУ и -единого органа, ответственного за подготовку и осуществление этих изменений.

Имеются и недостатки, требующие срочного устранения. 3 прежде всего нерешенность в рамках существующих политик административных структур проблемы советских немцев и созда ных еще Сталиным насильственных автономий — коммуналэ на Северном Кавказе, Следует ожидать также возникновения и вых и весьма серьезных проблем в случае любых конституционщ изменений территориально-государственного устройства РоссЯ Например, выход части автономных округов из состава нынешн краев и областей порождает ряд проблем конфигурационно свойства.

Что же, менять государственно-территориальную и админ» ративно-территориальную организацию в корне, идти на очер< ную их реформу? Аргументы в пользу реформы кажутся весь| убедительными, но на каждый из них можно найти столь же 1 сомые возражения. Поэтому необходимо очень тщательно взй сить все доводы «за» и «против».

Рассмотрим некоторые из них, наиболее характерные, Дово^ «за»:

1) существующих государственно-территориальных субъект) РФ слишком много, ими трудно управлять из центра и в то я время многие из них не способны самостоятельно саморазвиват ся, в силу своей маломощности;

2) многие структуры государственно-территориального и а миниетративно-территориального устройства «неудачно» нарезав и не соответствуют сейчас реальным структурам —политиче ким, экономическим, социальным, экономическим, культурна и др.;

3) территориальное устройство отягощено наследием прошло из-за чего одни народы лишены своих национально-территориа^ ных образований, другие, хотя и ммеют их, но искусственно об1 динены с другими народами.

Доводы «против»:

1) следует сохранять как можно больше субъектов РФ, п1 скольку меньше будет опасность регионального сепаратизма. отношении их маломощности—это дело самих субъектов РФ;

ли имеют желание —пусть объединяются;

162

2)' нарезать «удачно» границы АТЕ не удается вообще, поскольку жизнь стремительно меняется и постоянно возникают новые задачи и проблемы;

3) следует больше вводить в АТУ национально-культурных

АТЕ.

' В последние годы вносились изменения в существующее областное и особенно районное деление, а также в сеть сельсоветов, рабочих поселков. Таких изменений было немало, но в целом система административно-территориального устройства за указанный период значительно стабилизировалась. Это обусловлено образованием новых городов, изменениями в географии гражданского и индустриального строительства, укрупнением сельских населенных пунктов и т. д. В то же время все эти изменения носили частный характер и в целом не затрагивали существующую систему административно-территориального устройства, поскольку, как уже не раз отмечалось, эта система носит дискретный характер и неизбежно отстает от потребностей экономического и социального развития, от бурных процессов совершенствования производства, создания новых отраслей и территориальных ассоциаций, градостроительства, изменений в размещении производительных сил и расселении граждан и т. д. Если такое отставание и консерватизм административно-территориального устройства вполне были оправданы в прошлом, то сегодня они порождают отрицательные явления экономического, социального и организационного характера, которые становятся особенно очевидными в современным условиях.

Настало время для осуществления хорошо продуманных и тщательно подготовленных мер, которые позволят устранить некоторые негативные стороны существующего административно-территориального устройства и обеспечат его более эффективное использование в интересах государственного строительства.

В литературе высказывались самые различные предложения и рекомендации по совершенствованию существующего государственно-территориального и административного-территориального устройства. В частности, предлагалось незамедлительно внести коррективы в существующее областное деление с тем, чтобы области стали «экономически организованными подрайонами» крупных экономических районов, провести разукрупнение экономических районов до размеров административных областей, укрупнить мелкие области и провести уточнение межобластных границ, ввести окружное деление в крупных союзных республиках, превратить территориально-производственные комплексы в административные единицы, осуществить укрупнение областей в центральной и западной частях России в то же время разукрупнить области, существующие в Восточной Сибири и на Дальнем

163

Востоке и др. И таких пожеланий и примеров можно привес^ много. В экономической и юридической литературе справедлив много уделяется внимания-сочетанию экономического районирб вания с территориальным устройством РФ.

Поэтому также коснемся вопроса об устранения существую щего расхождения между границами экономических районов , административных единиц. Хотя административно-территориаль ное устройство на протяжении последних лет советского период в какой-то мере приспосабливалось к задачам хозяйственного ра| вития, его основным недостатком является ранее и сейчас все у1 лубляющееся несовпадение с объективно формирующимися новЦ ми экономическими комплексами. Изучение динамики АТУ за П| следние 20—25 лет показывает, что, несмотря на имевшие мес| частичные изменения, оно все в меньшей степени основывало! на экономическом районировании. Административное и эконом| ческое районирование развивались как параллельные несвяза| ные процессы. Однако реальное развитие процессов показало, утеря этого принципа неблагоприятно сказывается и сейчас всей системе административно-территориального устройства территориального управления.

Один из недостатков современного экономического районирой! ния и субъектов государственно-территориального и администр| тивно-территориального устройства состоит в том, что гранидД субъектов в ряде случаев существенно расходятся с перспекти1| ной иерархией зонально-экономических районов, отражающа объективный процесс нового районообразования. Если отра| левые формы управления все больше теряют черты законченно! системы, то совершенствование организационно-территориально! структуры с тем, чтобы отраслевая и территориальная систем| управления дополняли друг друга и были бы адекватными, пра исходит крайне медленно. 1

Поэтому существующее в настоящем его виде территориально устройство РФ не увязывается с процессом экономической ин^Д грации в народном хозяйстве и еще не служит серьезным допоЦ нением к системе управления. ^

Сегодня настало время для того, чтобы существующее терря^ ториальное устройство в большей степени основывалось на ново| экономическом районировании. Очевидно, что руководство отрао лями народного хозяйства и планирование, если бы оно проводи лось и опиралось (особенно при решении перспективных проблем] на систему достаточно крупных, всесторонне научно обоснованны! АТЕ со своими федеративными или субъектными территориал! ными органами, были бы более эффективными. При этом в сил' комплексного характера административно-территориального ус1 ройства следует в должной мере учитывать и управленчески аспекты.

164

В этом явно просматривается необходимость использования ведомственного (и специального) административно-территориального деления, которое рассматривалось нами отдельно.

Нельзя не обратить внимания на то, что сегодня отсутствуют федеральные рекомендации относительно размеров АТЕ, нет общих нормативов, необходимых для образования городских, и сельских поселений и иных муниципальных образований, что на практике ведет к ненужному и неоправданному разнобою в решении аналогичных вопросов в отдельных субъектах РФ.

Сегодня имеется настоятельная необходимость в четких рекомендациях со стороны федеральных органов, научных учреждений по АТУ, установлению оптимальных показателей АТЕ, классификации населенных пунктов.

Основу для дальнейшего совершенствования правового регулирования административно-территориального устройства составляет новое конституционное законодательство.

Конституции (уставы) субъектов федерации и их законодательные акты содержат целый ряд положений, которые по-новому регулируют порядок решения некоторых вопросов административно-территориального устройства.

В то же время полное изъятие из ведения федерации полномочий по законодательному регулированию административно-территориального устройства, как нам представляется, не отвечает современным потребностям хозяйственного и государственного строительства, а также указанным выше общим тенденциям развития российского законодательства. Сегодня возрастает значение правового регулирования административно-территориальной организации российского государства. В связи с этим, с нашей точки зрения, возникает необходимость в установлении единых оптимальных показателей административно-территориальных единиц, а также в введении единой классификации населенных пунктов. Отсутствие соответствующих нормативных актов федерального значения приводит к тому, что в различных субъектах РФ вопросы АТУ решаются по-разному. ,

Очевидно, что принятие указанных федеральных правовых норм будет способствовать установлению необходимого единообразия в решении субъектами РФ важнейших вопросов административно-территориального устройства.

Вместе с тем установление единообразного подхода к решению вопросов административно-территориального устройства и определение в федеральном законодательстве важнейших показателей, которым должны удовлетворять города различного подчинения, городские районы, поселки, сельские населенные пункты, вовсе не ограничивает возможности субъектов РФ самостоятельно решать, исходя из местных условий, какой населенный пункт и

165'