Глава IV. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Административно-территориальному устройству России — новую экономическую основу

В сложнейших условиях политической и экономической реформы в Российской Федерации административно-территориальная организация страны — административно-территориальное устройство — призвано сыграть важную и ответственную роль. Конституция Российской Федерации, Федеративный договор создали прочные конструктивные основы для проведения научно обоснованной реформы АТУ с учетом экономической политики. (138)      

Как известно, АТУ выполняет три важнейшие функции: 1) административно-политическую — обеспечение организационной устойчивости государства; 2) экономическую и социальную — создание необходимых условий для формирования в стране рациональных территориальных пропорций и развитых региональных комплексов народного хозяйства; 3) управленческую — обеспече­ние координации и управляемости территориями. (138-139)

В настоящее время существует необходимость глубокого реформирования всей административно-территориальной организа­ции России с изменением характера и масштаба ее звеньев, и прежде всего основных, поскольку они малопригодны для нала­живания действенного государственного управления в условиях рыночной экономики.

Рыночные отношения, как и всякие иные факторы в социаль­но-экономической жизни, неоднородны и поэтому они также влия­ют на административно-территориальное устройство. К таким факторам относятся: а) условия функционирования организован­ного рынка — свобода товаропроизводителей и ограничение их монополизации, равенство и состязательность всех форм собствен­ности, использование их преимуществ при различных видах и формах хозяйствования, экономический интерес как основная, не­зависимо от форм собственности, движущая сила рынка, сочета­ние его саморегулирования с госрегулированием (планировани­ем); б) материальные элементы рынка — рыночная инфраструк­тура (банки, биржи, торговые дома, ярмарки, страховые компа­нии н пр.); в) регуляторы рынка, самонастраивающиеся и госу­дарственные — цены, тарифы, налоги, кредит и др. Система ры­ночных факторов не может не учитываться в основополагающих экономических принципах АТУ.

Экономические принципы АТУ коренятся в общественном тер­риториальном разделении труда, способствующем повышению его производительности и удовлетворению многообразных потребно­стей общества.

В работах, посвященных экономическому районированию (13, 16, 17, 19, 32, 38, 44, 72, 84), отмечается, что оно, как форма раз­деления труда, находит конкретное проявление в территориаль­ной концентрации, специализации и интеграции хозяйства, меж­районных и внутрирайонных связях. Материальной основой райо­нирования являются территориальные хозяйственные комплексы разного масштаба. Они иерархичны: комплексы более высокого ранга определяют особенности составляющих их территориальных образований низшего ранга.

Анализ районообразующих факторов предполагает учет сло­жившейся и прогнозирование перспективной ситуации с размеще­нием производительных сил, порайонными различиями в формах общественного производства, организационными условиями регу­лирования народного хозяйства и др. При этом надо рассматри­вать совершенствование АТУ как условие развития рыночной экономики под углом зрения главного критерия ее успеха — ста­новления и развития народного хозяйства, повышения благосо­стояния людей. (139) Рынок, будучи результатом и предпосылкой специализации хозяйства, оказывает огромное влияние на территориальное разделение труда и, стало быть, на существующую сетку экономических районов. Однако свободная конкуренция товаропроизводителей, являясь основным механизмом обеспечения районной специализации, требует сегодня государственного регулирования, том числе и определения зон сбыта. В частности, это касается и такого приобретающего новые черты важного фактора районообразования, как территориальная комплексность хозяйства. Ее развитию должны способствовать направляемое государством рациональное сочетание всех форм собственности, возможность успешного расширения производства.                          

Крупные экономические районы прежде отличались глубиной и широтой хозяйственной интеграции. Об этом убедительно свидетельствует хотя бы то, что в них около 2/3 грузооборота железных дорог приходилось на внутрирайонные перевозки, тогда как в пределах областей — лишь 2/5. Товарное самообеспечение районов и теперь сохраняет немалое значение. Но благодаря прогрессу техники, технологии, концентрации и специализации производства высокоэффективными часто являются связи, распространяющиеся на всю страну и даже за ее пределы. Поэтому, указывает А. Адамеску, «определяющими требованиями к районной комплексности выступают не автономность хозяйствования, а его соответствие данным природным и экономическим условиям; рациональность специализации отраслей производства и инфраструктуры, теснота и устойчивость внутренних связей»[1]. Усиливается значение мощных производственных и транспортных уз­лов — естественных ядер основных экономических районов. Вме­сте с тем таким ядром в европейской России оказываются и не столь уж крупные, но значительные по их размещению и характе­ру деятельности центры; примеры — Смоленск, Воронеж, Красно­дар и др. При всех условиях обязательным элементом районного хозяйственного комплекса должна быть достаточно развитая ры­ночная инфраструктура.

Говоря об экономических принципах АТУ, целесообразно сразу же указать на то, что формирующиеся в России рыночные отношения должны быть социально ориентированными. Поэтому и в АТУ следует строго учитывать территориальные особенности воспроизводства трудовых ресурсов и образования рынка труда, возможности повышения жизненного уровня населения, задачи стабилизации и совершенствования межнациональных отношений. (140)  Для улучшения территориальной сбалансированности трудовых ресурсов в субъектах федерации, где трудоспособное население в относительном избытке, необходимо принимать дополнительные меры по развитию общественного производства, главным образом, в трудоемких отраслях, а там, где положение противоположное, — стремиться к притоку нового населения, делать особый упор на повышение технического уровня производства, улучшение его структуры с приоритетом малотрудоемких отраслей.

Сегодня повышение материального благосостояния народа прежде всего связано с главным направлением структурной пере­стройки — опережающим развитием промышленности группы «Б», АПК, сферы услуг, а также с масштабной конверсией оборонного комплекса. Такая серьезная перестройка не может не вызывать существенные сдвиги народно-хозяйственных пропорций в каждом субъекте федерации, АТУ, которые обязательно должны быть при­няты во внимание.

Необходимость учета в реформе АТУ единства материального производства, непроизводственной сферы и системы расселения, существовавшей всегда, сейчас ощущается, пожалуй, сильнее, чем когда-либо прежде. Отсюда вытекает, в частности, что следует и впредь в тесной увязке с существующим АТУ проводить мероприя­тия по сдерживанию роста больших и стимулирования подъема средних и малых городов, разработке генпланов городских и сель­ских пунктов, генсхем расселения, упорядочению административ­но-территориальных единиц.

Реализация экономических принципов в АТУ должна нахо­дить последовательное отражение в выравнивании социального развития административно-территориальных единиц на базе сбли­жения их экономических уровней. Здесь, однако, нужно учиты­вать, что условия становления и развития рыночных отношений, даже регулируемых государством, видимо, не скоро приведут к выравниванию развития всех АТЕ, возможных перспектив их со­отношений в социальном плане.

Экологические принципы АТУ исходят из того, что природные ресурсы, будучи материально-вещественной основой всякого про­изводства и его размещения, являются и важным фактором районообразования. Значение данного фактора в настоящее время возрастает в связи с усугубляющимся дефицитом ряда естествен­ных ресурсов при неравномерности их географического распреде­ления. Отсюда вытекает еще один, специфический, круг задач го­сударственного территориального планирования и регулирования.

Решаться они должны с учетом того, что узлы и ареалы раз­веданных запасов, эффективных для промышленного освоения сырьевых, топливно-энергетических, лесных, водных и других ре­сурсов, особенно на вновь осваиваемых северных и восточных территориях страны, часто выступают ядрами формирующихся там хозяйственных комплексов экономических районов. (141) Правда, следует учитывать, что этому противостоит тенденция возрастающей роли всемерного ресурсосбережения в народном хозяйстве.  (141-142)

Ныне качество окружающей природной среды стало неотъёмлемым параметром качества жизни и приобрело первостепенное социальное значение. Отсюда следует, что требуется государственное регулирование использования и охраны природы и в этом роль АТУ важна.                                           

Организационная сторона экономической основы АТУ в современных условиях должна быть особо ориентирована на оптимальное сочетание рыночного саморегулирования с прогнозированием. На практике это означает опирающуюся на строгий учет разработку организационных и регулирующих мероприятий в разрезе субъектов федерации и крупных экономических районов в сочетании с действиями по линии системы управления (межотраслевыми и отраслевыми комплексами, концернами и др.). Далее, уп­равление участками хозяйственного и социально-культурного строительства в субъекте федерации должно органически сочетаться с руководством на местах, в муниципальных образованьях.

Процесс совершенствования административно-территориальной организации страны возможен лишь на новой экономической основе и он должен обладать определенной степенью планомерной координации и централизации. Такой подход никак не исключает ориентацию на формирование рыночной экономики. Более того, лишь при таком подходе рыночная экономика складывается конструктивно, а не «диким» образом, может отвечать целям выхода из кризиса, лучшей сбалансированности развития России по субъектам федерации при соблюдении важнейшего условия — сохра­нения и укрепления целостности нашего единого государства. Учет экономических принципов в АТУ вносит организующее начало в свободную рыночную деятельность, в ее саморегулиро­вание.

Основой для организации важнейших рыночных структур — концернов, корпораций, ассоциаций, фирм, банков, бирж и  их объединений (союзов) — должны становиться качественные по своему содержанию административно-территориальные единицы и их союзы, что позволит установить рациональные межотраслевые коммерческие и организационные связи, наладить потоки товаров, рабочей силы, капиталов.

Тесное переплетение политических, экономических, юридических и организационных принципов АТУ является необходимым инструментом государственного, хозяйственного и социально-культурного развития страны. (142) Общепризнанные параметры административно-территориального устройства, строящегося на эконо­мической основе: размер территории; ее хозяйственный профиль, объем промышленного и сельскохозяйственного производства; величина бюджета; численность и плотность населения и особенности его труда и быта; тяготение географического пространства к определенным экономическим центрам, направления и конфигу­рация путей сообщения. (142-143) С точки зрения собственно задач регу­лирования и управления учитываются: степень его приближения к населению; уровень управляемости хозяйственным и социально-культурным развитием; возможности оптимизации компетенции и структуры управленческого аппарата; его численность и затра­ты на его содержание.

С переходом к рыночным отношениям многие прежние задачи и функции регулирования народного хозяйства отпадают. Вместе с тем сохраняется необходимость в крупных зонально-экономических зонах, отличающихся ярко выраженной общностью специали­зации и единством регионально-комплексных проблем, тесной взаимосвязанностью хозяйства, сосредоточением производствен­ных, научно-технических, людских и природно-ресурсных возмож­ностей. Крупные зонально-экономические районы (ЗЭР) могут лучше маневрировать собственными материальными и финансовы­ми ресурсами, обеспечивать важнейшие территориальные пропор­ции и связи единого экономического пространства, реализацию перспективных комплексных проектов — создания и развития про­мышленных и сельскохозяйственных баз, рациональной системы специализации и кооперации производства, осуществления круп­ного транспортного и гидротехнического строительства и т. п.

Именно по таким ЗЭР целесообразно разрабатывать комплекс­ные территориальные прогнозы, составлять материальные, трудо­вые и сводные балансы, моделировать оптимальные территори­альные комплексы, дифференцировать экономические регуляторы рынка (цены, налоги и т.д.), организовывать государственный контроль за инвестиционной и прочей хозяйственной деятельнос­тью. Ведь не случайно, что при характеристике многих явлений экономического и социального развития у нас не столь уж часто оперируют, областной «привязкой», а больше пользуются «адре­сом» экономических районов: «на Волге», «на Урале», «в Сиби­ри»  и т.д. И именно в рамках этих «привязок» образуются терри­ториальные ассоциации для поддержки предпринимательской деятельности, осуществления политических мероприятий.

По мнению В. Кистанова, «рыночные отношения не вносят коренных изменений в формирование материальной основы терри­ториальных комплексов и всего территориального разделения тру­да, а лишь модифицируют его» (110, с. 57). Поэтому сохраняют свое значение известные в плановой экономике районообразующие факторы и принципы экономического районирования. (143-144) Важ­нейшие из них связаны с проявлением территориальной специали­зации, концентрации (интеграции) и комплексности хозяйства при усиливающейся роли социального, экологического и организационного моментов. (144)

Выделение ЗЭР при разработке нового АТУ не является универсальным инструментом решения всех территориально-экономических проблем. Выходу из нынешнего кризиса и стабилизации экономики может способствовать и составление целевых программ и отдельных мероприятий в разрезе «проблемных» районов: кризисных (депрессивных), опорных, самообеспечивающихся, приграничных и т. п. Однако кардинальные вопросы комплексной территориальной организации производства при государственном регулировании могут быть успешно решены лишь на основе нового зонально-экономического районирования. Причем старая сетка экономических районов непригодна для этой она требует существенных корректировок[М.Ш.1] . Ее недостатки обусловлены тем, что разрабатывалась она с целью решения разнохарактерных и разноэтапных задач. К примеру, отдельные районы сильно отличаются по экономическому потенциалу. Одни районы — Поволжский,  Западно-Сибирский,   Восточно-Сибирский, Дальневосточный — резко отличаются по специализации и направленности развития входящих в них республик, областей, краев, другие — Центральный, Уральский — громоздки по состав в них сосредоточен очень большой экономический потенциал. Нуждаются в отдельных уточнениях границы Центрально-Черноземного и Волго-Вятского районов.                               

Поэтому пересмотр существующей сетки крупных экономических районов следует осуществить не по отдельным территориям а в целом, включая концентрацию и всю методологию ЗЭР в АТУ. При этом надо учитывать целесообразность сближения  ЗЭР с территориальными размерами субъектов Российской Федерации. Новая территориально-организационная структура призвана укреплять государственный строй, обеспечивая надежную управляемость общественным развитием. Все органы государственной власти и действующие на местах органы местной самоуправления могут в большей мере влиять на результаты  формирования административно-территориального устройства. этому будет способствовать расширение территориальных границ их хозяйственно-социальной деятельности вследствие укрупнения административного деления.

Важнейшая цель ЗЭР в АТУ и экономического районирования в субъектах РФ — обеспечение условий для наиболее эффектного государственного регулирования хозяйства, прежде все территориального планирования. Перевод экономики на интенсивный путь развития требует использования хозяйственного механизма, соединяющего план и рынок. (144) Практика показывает, что самостоятельное определение каждым предприятием, что, где  производить в условиях современного общественного раз­деления труда, не вкладывается в понятие свободы и сопряжено с анархией, вызывающей огромные потери. (144-145) А для эффективного сочетания рыночного саморегулирования и планирования, обес­печивающего наилучшие условия и результаты хозяйствования, необходимо научное экономическое районирование и соответст­вующее правовое регулирование. Они должны соответствовать исторически сложившимся интеграционным производственно-организационным системам крупнотоварного хозяйства в государствен­ном секторе (межотраслевые, территориально-производственные и другие комплексы), способствовать улучшению размещения и развития хозяйства, выработке действенных инструментов руководства формированием территориально-хозяйственных комплек­сов, индустриальных районов и узлов, агропромышленных зон, городских и сельских поселений.

Кроме того, они должны создавать условия для результатив­ного управления и прогнозирования, оперативного регулирования, координации (согласования), учета (статистики, информатики) и контроля в различных государственных сферах. Районирование призвано обеспечить возможность управления и его надежность, маневренность и эффективность, приближение управляющих субъ­ектов к объектам управления (предприятиям, населению и т.д.), оптимальное соотношение компетенции и структуры управленчес­кого аппарата и др. В то же время научно обоснованное эконо­мическое районирование вносит организующее начало и в рыноч­ную деятельность предпринимателей, ее саморегулирование, упо­рядочивает выбор хозяйственных приоритетов и связей, поиск де­ловых партнеров, использование рыночной инфраструктуры.

Особая проблема АТУ — национально-территориальное уст­ройство. Образование в СССР союзных и автономных республик, автономных областей и округов, предопределившее и дополнив­шее выделение административных краев и областей, сыграло ис­ключительно важную роль в экономическом и социально-куль­турном подъеме многих прежде отсталых народов и в обретении ими своей национальной государственности. Однако, по мнению П. Кистанова, после того, как прежние задачи давно реше­ны и на первый план выдвинулось соблюдение общих прав и сво­бод человека, национальный принцип административно-террито­риального устройства (заложенный в советское районирование 70 лет назад) изжил себя. Аналогичные точки зрения высказыва­ются и политиками Г. Бурбулисом, В. Жириновским и др. При этом они считают, что наиболее устойчивы государства с ненациональным территориальным делением, что нигде в составе многонациональных и многоязычных стран, кроме России, нет респуб­лик, да еще с президентами. (145) Действительно, в Канаде, где преобладают две крупные нации, территориальная единица Квебек, заселенная в основном франко-канадцами (свыше 6 млн. жителей, 27% в стране), называется, как и другие, провинцией. (145-146) Все пять национальных территорий Китая, на каждой из которых проживает более миллиона человек (а на одной — свыше 20 млн.), носят названия автономных районов.

Ныне русскоязычные по преимуществу области (края) и бывшие национальные автономии России уравнены в экономически и социальном положении, но у последних неправомерно сохраняется больше политических прав: они республики с конституцией, многие — с президентом, со своим гражданством и языком, своей символикой, согласно, новой Конституции остаются у них и некоторые другие экономические задачи. И это при том, что из 16 бывших АССР только в четырех население превышает 1,5 млн. человек, а во всех краях и почти в половине областей численность жителей больше. А есть и такие республики, где национальности, давшие им название, составляют 23—25% населения (в одной даже 11%).

Имеющийся спор между республиками, с одной стороны, краями и областями, округами Российской Федерации, с другой, и попытка создания в 1993 г. так называемой Вологодской, Челябинской, Уральской и др. республик вновь возвращает нас к вопросу о целесообразности сохранения в России национально-территориальных и национально-государственных особенностей АТУ.

Для обоснования данной позиции необходимо заглянуть в историю. Известно, что уже весной и летом 1917 г. руководство РКП (б) поддерживало идею национально-государственного федерализма. Законодательно идея федерализма на национальной основе была провозглашена в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (январь 1918 г.) и постановлении правительства «О федеральных учреждениях Российской республики». Как представляется, эта идея основывалась на реальной оценке существовавшей в Российской империи ситуации: наличия многочисленных нерусских этносов и абсолютной неподготовленности русского общественно-политического сознания к обеспечению национально-культурной автономии в полном объеме. Считалось, что единственным способом удовлетворения националы культурных потребностей отдельных этносов может быть лишь  создание национально-территориальных и национально-государственных образований в рамках федеративного государства.

Конечно, простое обретение какого-либо административно-политического статуса само по себе не дает автоматически самоотделения строго по этническому принципу. Это было невозможно в прошлом, невозможно оно и сейчас. Но ведь задача реализации «строго этнического принципа» вовсе и не ставилась. (146) При последовательной реализации права наций на самоопределение в условиях России (а таковой реализации на деле не произошло) гра­ницы национально-государственных и национально-территориаль­ных образований должны были бы таким образом совпадать с  границами расселения этносов, чтобы титульный этнос составлял большинство или по крайней мере не менее половины всего насе­ления региона. При этом он принимал бы на себя обязанность реализации этого права для всех более малочисленных этносов, проживающих на данной территории. (146-147) Несмотря на возражения, выдвигаемые в наши дни некоторыми учеными, реализация по­добной задачи в годы становления государства была вполне воз­можной и могла, как представляется, дать положительные ре­зультаты. Однако на практике границы республики, автономных (национальных) округов устанавливались с учетом прежде всего хозяйственных связей, а уже затем — этнического расселения, да так, чтобы титульный этнос оказывался в явном меньшинстве. На­меренно поощрялась, зачастую даже не совсем оправданная с экономической точки зрения, миграция иноэтнического населения в нерусские регионы страны.

Не следует также забывать и о том, что реальное содержание понятий «автономная область», «автономная республика», «ав­тономный округа менялось во времени — от в известной степени реальной самостоятельности в начале до чисто номинальной в до­реформенный период. Так или иначе, существовала скрываемая' на официальном уровне тенденция противопоставления всюду, где возможно, титульного меньшинства иноэтническому большинству. И сегодня, когда президенты или правительства республик, на­пример, юга России, обвиняются в попытках осуществления «этни­ческой чистки», которую саму по себе трудно оправдать, не сле­дует забывать, что в течение многих лет центр проводил еще бо­лее порочную политику «этнического разбавления». Принципу равного права всех наций на самоопределение не соответствова­ла также и произвольная иерархия национальных образований — их деление на союзные и автономные республики, автономные области и округа.[М.Ш.2]  В целом можно констатировать, что указанные принципы в бывшем СССР и в России не получили должного развития.

Можно принять во внимание мнение Ю. В. Бромлея о том, что «ре­ализация принципа этнической государственности, т. е. государства данного этноса и для данного этноса, неизбежно ведет к неравно­правию народов и граждан, изоляции народов друг от друга». Основано это суждение на том, что в советских условиях дейст­вительно существовало стремление отождествить два различных понятия: «государство данного этноса» и «государство для дан­ного этноса». (147) Некоторыми исследователями высказывается даже мнение о том, что в тех многонациональных странах мира, АТУ не совпадает с национально-языковым, вероятность национально-языковых конфликтов намного ниже, чем в странах, такое деление совпадает. (147-148) Однако в Бельгии, например, национально-языковая напряженность в существенной степени возросла именно вследствие совмещения национально-языковых границ административными. Что же касается бывшего СССР, то не следует забывать, что административные и национально-государственные границы в нем как раз не совпадали с границами расселения этносов[М.Ш.3] , что и явилось источником многих конфликтов социальной напряженности.

Создание качественно новых административно-территориальных единиц — субъектов Российской Федерации одного и того же экономического и правового ранга с новыми формами федеральных отношений повысит устойчивость российского государства, уменьшит угрозу нарушения его территориальной целостности.

Вместе с тем в качестве способа обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации некоторые государственные деятели и ученые предлагают переход к одной модели федерализма — территориальной. О необходимости постепенного перехода от национально-территориального устройства к территориальное говорится, в частности, послании Президента РФ Федерального Собранию[М.Ш.4] . Более того, в этом усматривается гарантия укрепления российского государства и предотвращения его дезинтеграции. Создается искусственная дилемма: или «национальная» или «территориальная» модель федеративного государственного устройства. Тем самым в общество приносится мысль, будто национальная модель противоречит территориальной, в отличие последней является дезинтеграционным фактором и потому должна быть преодолена.

Обычно ссылаются на территориальную модель федерализации США, ФРГ и некоторых других стран. Но ее невозможно механически переносить на Россию, где исторически сосуществовал веками компактно проживающие на данной территории разные народы. Эта территория была и продолжает оставаться материальной основой жизнедеятельности соответствующего этноса, а так же принадлежность ему есть существенный элемент характеристики национального суверенитета. Даже в досоветской России административно-территориальное устройство учитывало национальный состав населения. Позднее ряд народов обрели свою государственность вне России или в ее составе. А после принятия в 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР и соответствующих деклараций автономий конституционный статус последних повысился. Политико-правовое закрепление нового статуса бывших автономий в Российской Федерации было осуществлено в Федеративном договоре подписанном 31 марта 1992г. (148)

Дальше                   Содержание