Россия
не только самое большое по территории государство в мире, но и самое
раздробленное. По числу административно-территориальных единиц (в дальнейшем –
АТЕ) или субъектов Федерации (89), количеству их видов (6) и разнице между ними
по численности населения (более 400 раз) равных нам в мире нет. Россию можно
сравнить со школьным классом, в котором вместе обучаются 89 учеников, причем –
совершенно разных по возрасту и уровню образования.[1]
При изменении территориального устройства России (далее ТУР), нужно рассмотреть два
пути решения проблем:
1.
укрупнение
существующих СФ:
- симметричный (унитарный)
- асимметричный (дифференцированный)
2.
надстройка
дополнительного этажа управления над субъектами, т.е. передать статус СФ или
ЭР, или ассоциациям.
1) Симметричный (унитарный)
исходит из того, что все субъекты федерации, а еще лучше ячейки АТД унитарной
республики (монархии, империи), должны быть равноправными и не иметь никаких
привилегий. Для этого нужно устранить разницу между областями, краями,
республиками, округами, городами федерального значения, придав им единый статус
чисто территориальных единиц».
Примером являются идеи лидера
партии ЛДПР В.В. Жириновского,[2]
губернатора Ярославской области А.Лисицына. [3],
статья Н.Ю.Замятиной "Создание федеральных округов: проект 1995 года"[4]
Асимметричный
(дифференцированный) подход, не видя выхода из давнего дуализма собственно АТД
и национально-территориального деления, склонен сохранить два сорта субъектов:
рядовые "русские" и особые, неприкасаемые "национальные" -
прежде всего республики, хотя их в 2,5 раза меньше, чем областей и краев.
Обычно это оправдывают особой деликатностью и взрывоопасностью национального
вопроса."[5]
Этот подход представлен в
высказываниях А. Тулеева и Ю. Лужкова.
В направлении укрупнения существующих СФ уже предприняты существенные
шаги. Например, был принят Федеральный
конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и
образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».[6]
Но и он не решает ряда проблем. В законе не установлены пределы укрупнения, что может стать шагом в сторону реализации сценариев З.Бжезинского,
ратовавшего за распад России на три части: Европейскую, Сибирскую и
Дальневосточную и освобождение таким образом “творческого потенциала народа
России” из под “тяжелой руки московской бюрократии”.[7]
Закон следом за Конституцией сохраняет разностатусность субъектов Федерации. По моему мнению, реформирование ТУР в данном
направлении не перспективно, т.к. неизбежно возникает ряд проблем. Например, укрупнение субъектов
Федерации чревато возникновением дисбаланса их представительства в Совете
Федерации.
Но даже в рамках этого
подхода можно предложить ряд преобразований. Например, на основе исследования
проведенного по методу «взвешенных баллов» можно предложить укрупнить ряд
районов Самарской области и Республики Северная Осетия-Алания.
В Самарской области я считаю возможным объединить такие районы как
Елховский (1,6) и Кошкинский (3,0) (после равно указан средний балл после
объединения райнов) = 3,8, Камышлинский (2,0) и Клявлинский (2,6) = 3,4;
Алексеевский (2,0) и Нефтегорский (3,4) = 4,0; Хворостянский (2,4) и
Приволжский (2,4) = 3,4; Пестравский (2,6) и Красноармейский (3,0) = 3,2;
Шенталинский (2,8) и Исаклинский (2,2) = 3,8; Шигонский (3,0) и Сызранский
(4,2) = 4,2; Богатовский (2,8) и Борский (3,2) = 4,2. Не были укрупнены
Кинельский, Волжский, Ставропольский, Безенчукский, Красноярский,
Похвистневский, Кинель-Черкасский, Сергиевский, Болшечерниговский,
Большеглушицкий районы, т.к. они имеют отличный балл по территории или
численности населения и дальнейшее укрупнение приведет к увеличению территории и
численности населения, а значит снижению среднего балла. Конечно такой метод
реформирования является несколько поверхностным, т.к. не учитывает зоны
тяготения центров общин объединенных районов и не рассматривает варианты деления некоторых районов и
присоединения их по частям, но даже такое районирование позволило повысить
средний балл по районам.
В результате в Самарской
области из 27-ми районов 13 (вместо 8 до укрупнения) районов получили хорошую и
отличную оценку (5,0-4,0), 13 (вместо 8 до укрупнения) районов получили
удовлетворительную оценку (3,8-3,0) и только 1
неудовлетворительную (2,8-1,0) (вместо 11 до укрупнения). Минимальный
балл удалось поднять с 1,6 до 2,8.
В Республике Северная Осетия-Алания можно объединить Кировский
(3,0) и Ардонский (3,4) = 4,2;
Правобережный (3,6) и Моздокский (3,2) = 3,6; Дигорский (3,0) и Ирафский
(2,6) = 3,4. После укрупнения в Республике Северная Осетия-Алания из 8-ми
районов 2 района получили хорошую оценку и 6
удовлетворительную.
2) Второй же
путь, по моему мнению, более логичный. Путем надстройки дополнительного «этажа»
управления над нынешними субъектами федерации, можно решить проблему
разукрупнения субъектов, которые трудно управляемы. Многие города, с населением
около миллиона человек нуждаются в выделении их в статус субъекта РФ, так как
сами очень громоздки для оправления.
При
реформировании в данном могут быть выделены СФ в ПЭР например такие города как
Самара, Казань, Волгоград, а в СКЭР Ростов-на-Дону.
Примером
реформирования в данном направлении является теория М.К. Шишкова. По данной
теории предлагает создать новую сетку экономических районов России, являющихся
одновременно перспективными субъектами Федерации, названных «краями», их 10. Также предлагается создать
единую систему АТУ страны, которая должна состоять из следующих уровней: 1)
край (субъект Федерации); 2) город краевого подчинения, область; 3) город
областного подчинения, район (областной и городской); 4) город районного
подчинения, община (сельская и городская).[8] Этого же мнения придерживается Сергей
Сергеевский в своей статье.[9]
Центры краев
нужно разместить в малых или средних городах, не являющихся центрами
современных субъектов Федерации, но имеющих выгодное географическое положение и
хорошие транспортные связи с центрами большинства регионов края.[10]
Это позволит избежать того, что крупнейшие города (центры краев) будут решать
проблемы своего города за счет других
регионов края.
Таким образом, ТУР – это на сегодняшний момент острая проблема, которую нужно
решать, но, по мнению многих авторов, реформа АТУ не должна быть поспешной.
Ведь сильное государство – это то, государство, которым легко управлять. А
начинать надо, с изменения законодательства, а именно нужен Конституционный
закон об основных принципах АТУ в РФ.
[1]Шишков М.К. Государственное
управление и местное самоуправление России: проблемы территориального
устройства. Самара, 2002. // http://www.rskorynin.narod.ru/Publications/FedLands/Shishkov.html
[2] Жириновский В.В. Новое устройство
России. М, 1999 // http://
www.tur-02.narod.ru/sources/books/id181_2.htm
[3] http://pravda.ru/main/2002/03/29/38969.html - информациооно-аналитическое
интернет-издание Правда
[4] Замятин Д.Н., Замятин Н.Ю. Пространство российского федерализма //
Регион: экономика и социология, № 1
2001 г. С.76-83.
[5]Проекты укрупнения АТД и федеральные
округа http://www.demoscope.ru/weekly/2003/0101/analit04.php
[6] Федеральный конституционный закон от 17
декабря 2001 г. N 6-ФКЗ «О порядке
принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта
Российской Федерации».// Гарант 5.5
[7] Бжезинский З. Великая шахматная доска.
Господство Америки и его геостратегические императивы. М., 1999. С. 239-240.
[8] Шишков М.К. Государственное
управление и местное самоуправление России: проблемы территориального
устройства. Самара, 2002г. // http://www.rskorynin.narod.ru/Publications/FedLands/Shishkov.html
[9] Сергиевский С. «Регион плюс
регион, а что в минусе? Укрупнение субъектов Федерации – новое «волшебное
слово» политики Москвы» // «Независимая газета», 17.06.2002г., с. 9-10
[10] Шишков М.К. Государственное
управление и местное самоуправление России: проблемы территориального
устройства. Самара, 2002г. // http://www.rskorynin.narod.ru/Publications/FedLands/Shishkov.html