По своей раздробленности и
бессистемности наше государственно-территориальное устройство (республика,
край, область, автономный округ), сохранявшееся в принципе шесть десятилетий,
не имеет аналогов. В России на одну высшую административно-территориальную
единицу приходится населения в несколько раз меньше, чем в целом ряде крупных
государств.[1].
Т.о. совершенствование
субъектного состава Российской Федерации представляет собой одну из серьезных
проблем долгосрочной стратегии развития российского федерализма, со всей
ясностью демонстрирующей весь массив противоречий, накопившихся в
государственном устройстве за последние годы. Не случайно проблема изменения субъектного
состава всякий раз начинала активно обсуждаться при выборе той или иной
парадигмы развития РФ: в 1992 году (во время подписания Федеративного
договора), в 1993 году (при принятии Конституции РФ[2]),
и, наконец, на рубеже тысячелетий, когда в очередной раз назрели предпосылки
для реформирования федеративной структуры государства.
Предусмотренный ст. 65
Конституции РФ субъектный состав РФ стал своеобразной платой федерального
центра за компромисс, за стабилизацию федеративных отношений, ибо речь в 1993
году шла не столько о совершенствовании федерализма, сколько о сохранении
государственного единства, недопущении распада России. Формирование
современного субъектного состава Федерации происходило в на фоне процессов
суверенизации, которые затронули не только республики, но и субъекты,
образованные по территориальному принципу с преобладанием в них русскоязычного
населения, что выразилось в т.н. “республиканизации” (т.е. в проектах создания
Уральской, Вологодской, Дальневосточной, Южнорусской республик и др.). Так,
например 21 октября 1993 г. на месте Свердловской области была
самопровозглашена Уральская республика.[3] Нельзя не вспомнить и т.н. “ультиматум
тридцати двух”, в котором края и области требовали соблюдения равноправия
субъектов РФ, которое, по их мнению, заключалось в предоставлении им статуса
республик со всеми вытекающими отсюда последствиями (“государственным”
статусом, долей “суверенных” полномочий и т. д.[4]).
На
этом фоне и происходило формирование современного субъектного состава. Оттуда
же берут начало его проблемы, среди которых и слишком большое количество
субъектов, и “пестрота” их статуса, позволяющая говорить о неравноправии, и
неопределенность в правовом положении отдельных субъектов. Существует и
проблема неустойчивости внутренних административных границ. Многие из них устанавливались произвольно и не раз
пересматривались. При этом рассекались ареалы расселения народов, значительные
территории волевым образом переподчинялись другим областям и республикам.
Нередко происходило и перемещение больших групп людей в чуждое им
социокультурное пространство. Подобная практика применялась на Северном
Кавказе, в Поволжье, в Крыму, в том числе в связи с депортацией, а затем -
реабилитацией ряда народов[5].
Исторически
процессы укрупнения протекали волнообразно, чередуясь с процессами
разукрупнения. Например, в 1924 г. – Юго-Восточная область, переименованная в
Северо-Кавказский край; впоследствии произошло дробление этих территорий;
сегодня снова ставится вопрос об их укрупнении. Поэтому в дальнейшем
законодательном регулировании процессов укрупнения необходимо учесть весь опыт
прошлых укрупнений, дабы в очередной раз не повторять их ошибок.
Очевидно,
что при построении сетки АТЕ необходимо учитывать ряд требований, к числу
которых нужно отнести, прежде всего, ограничения по числу входящих в состав
территории нижестоящих АТЕ.
Одновременно
встает вопрос об оптимальном количестве субъектов Федерации. В данном вопросе
сложно ориентироваться на зарубежный опыт, ибо в состав современных зарубежных
федераций входит различное число субъектов: в США – 50, Австралии – 6, Канаде –
10, Австрии – 9, ФРГ – 16, Бельгии – 3, Индии – 25, Югославии – 2, Швейцарии -
26 и т.д.
Таким
образом, налицо отсутствие юридических критериев оптимальной численности
субъектов федеративного государства, ибо правовым инструментарием можно только
оформить критерии численности, взятые из других научных дисциплин. Теория
управления, например, говорит об оптимальном количестве “единиц управления”,
которое колеблется между пятью и девятью (при числе управляемых более девяти
управленческие решения перестают быть оптимальными)[6].
Можно представить, какой управленческий дисбаланс испытывает российский
федерализм ввиду десятикратного превышения оптимального количества субъектов
Федерации.
Поэтому
предложения об укрупнении субъектов, т.е. об уменьшении их количества с этой
точки зрения вполне правомерны и находят широкий отклик. Разнятся только
масштабы возможного укрупнения: от радикальных 7-10[7]
губерний у В.Жириновского до 35-40 обновленных субъектов (в частности, А.Тулеев
предложил объединить Кемеровскую, Томскую области с Алтайским краем; есть
проекты объединения краев и областей с входящими в их состав автономными
округами). И происходит это прежде всего потому, что власть сама еще не определилась,
в каком направлении будет осуществляться не только укрупнение, но и вообще
дальнейшее государственное строительство.
Самым правильным мне кажется
подход к определению оптимальной численности СФ, исходя из кристаллеровской
сетки правильных шестиугольников, как практически наиболее рациональной формы
для любой АТЕ, можно утверждать: менее 7 нижестоящих АТЕ (центр и один круг
шестиугольников) - очень мало, а свыше
37 (более 3-х кругов) - слишком много[8].
Условно можно считать, что число нижестоящих
единиц в субъекте федерации складывается из суммы районов, городов
регионального подчинения и городских районов. Этот принцип не соблюден во
многих субъектах ПЭР. Так, в Самарской области 49 нижестоящих АТЕ (27 района,
10 городов регионального подчинения и 12 городских районов), что не
укладывается в оптимальное количество, следовательно управление нельзя считать
эффективным. Максимальное количество районов в ПЭР имеет Республика Татарстан -
64. И только в Республике Калмыкия (14), Астраханской области (18), Ульяновской
(28) и Пензенской области (37) число нижестоящих АТЕ укладывается в оптимальное
количество. В СКЭР ситуация обстоит несколько лучше. Так, в Республике Северная
Осетия-Алания 13 нижестоящих АТЕ (8 районов, 1 город регионального подчинения и
4 городских района), что укладывается в оптимальное количество, следовательно
управление можно считать эффективным. И только Ставропольский край (39),
Республика Дагестан (54), Краснодарский край (64) и Ростовская область(67) не
укладываются в нормы управляемости. Еще одной важнейшей отличительной чертой
АТУ является обязательное наличие центра АТЕ, функции которого в современном
крупном экономическом районе отсутствуют.[9]
Немало
препятствует устойчивости и безопасности государства гипертрофия национального
фактора в территориальном устройстве. Пагубность для российских регионов
политики беспредельной суверенизации на национальной почве, неизбежно
переросшей в общерегиональный сепаратизм, высветили события в Чечне. Несмотря
на многонациональный по форме характер России, преувеличивать значение этого
обстоятельства нельзя хотя бы потому, что коренное население (русские)
составляет здесь 4/5 всех жителей — больше, чем в США и Канаде, любой другой
республике СНГ (кроме Армении) и в любой бывшей АССР. Однако в федеративном
устройстве страны до сих пор делается упор не столько на административную
самостоятельность и экономические интересы взаимодействия, сколько на
национальную автономию. [10].
Начало административным и
политическим изменениям положил "парад суверенитетов" республик и
автономий, который начался именно на Северном Кавказе - с Северной Осетии, в
июле 1990 г. провозгласившей себя Северо-Осетинской ССР. Заканчивался
"парад суверенитетов" тоже на Северном Кавказе - в мае 1991 г. в
Дагестане, где сложная межнациональная обстановка заставляла особенно осторожно
относиться к резким политическим шагам. В промежутке между ними о суверенитете
и повышении статуса заявили все остальные северокавказские национальные
образования, включая две существовавшие тогда автономные области - Адыгейскую и
Карачаево-Черкесскую, входившие, соответственно, в Краснодарский и
Ставропольский края. Преобразование автономных областей в республики и их выход
из состава краев был подтвержден законами, принятыми Верховным Советом России в
июле 1991 г.
На начало 1990-х годов
приходится ряд самопровозглашений новых национальных республик. Большинство из
них не получило официального статуса, за исключением образовавшихся на месте
единой Чечено-Ингушской республики двух: Чеченской, провозглашенной в октябре
1991 г., и Ингушской, официально образованной российским законом в июне 1992 г.[11]
Что касается
этно-национальной структуры населения автономных республик, областей и округов,
то только в восьми из них численно преобладает коренное (или титульное)
население. Сюда входят такие республики СКЭР, как Республика Дагестан, в
котором коренные народы составляют около 76%
всего населения, Республика Ингушетия - около 75% и Республика Чечня -
около 70%.
Хотя "парад
суверенитетов" ослаб, этнократические элиты держат курс на возвышение
титульных этносов до статуса однозначно доминирующих. Идет замена кадров на
национальные, увеличивается миграция славян
из ряда республик (Северная Осетия-Алания), дает о себе знать бытовой
национализм, противостояние языков общения, особенно в сфере образования.
Опрос в Краснодарском крае
местной элиты показал, что здесь продолжается накопление конфликтогенных
факторов в межнациональных отношениях. В крае с 4-миллионным русским населением
живут представители 22 народов, причем большинство из них - компактно, сохраняя
свой язык и традиции. Свыше 51% опрошенных высказали обеспокоенность, 27,4% -
сильную обеспокоенность проблемами межнациональных отношений в регионе[12].
Каким-то образом
усовершенствовать АТУ России попытались в 2000 году путём разделения РФ на 7
Федеральных округов (далее – ФО). Но и тут не обошлось без недоработок.
Некоторые округа оказались очень крупными без какой-либо общей специализации
промышленности и сельского хозяйства.
Например, СКЭР вошёл в Южный
ФО вместе с Республикой Калмыкии, Астраханской и Волгоградской областями. Центр
федерального округа - г.Ростов-на-Дону. Таким образом, в состав Южного ФО вошли
различные по уровню социально-экономического развития субъекты. Из 13 его
субъектов при ранжировании по показателю фактических расходов населения на
оплату товаров и услуг в соотношении со стоимостью минимального набора
продуктов 4 субъекта (Ростовская область, Северная Осетия-Алания,
Ставропольский край, Краснодарский край) заняли 9, 15, 20 21 места, 2 субъекта
(Астраханская область, Волгоградская область) соответственно 39 и 72 места,
остальные 72 по 86 места[13].
Такой диапазон ранговых показателей субъектов Южного ФО (от 9 до 86) весьма
впечатляет.
Социально-экономическая
неоднородность территорий Южного округа в сочетании с не совсем определенными
функциями полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе
усложняет проблему формирования действенной модели государственной региональной
политики в будущем.
Отметим один парадокс
территориально-государственного устройства России, уникальный в мировой
практике. Девять автономных округов (все, за исключением Чукотского) входят в
более крупные территориальные единицы. Но в соответствии с Конституцией РФ и
территориальная часть (автономный округ), и целая территория (край или
область) являются равноправными субъектами федерации.[14]
[1] Адамеску А. А., Кистанов В. “Нужна новая
форма территориального управления” //“Обозреватель-Observer”.
1999. №9. //www.nasledie.ru/oboz/N09_99/9_08.HTM
[2] См.; напр.: Ржевский В.А., Киселева А.В.
Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации
// Государство и право, 1994, № 10; Умнова И.А. Эволюция правового статуса
края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право, 1994, №
8-9.
[3] Конституция Уральской Республики //
Екатеринбургские ведомости, 30 октября 1993.
[4] Зенков В. Ультиматум тридцати двух //
Российская газета, 26 августа 1993.
[5] Целостность страны. Национальная электронная библиотека, 1998 // http://www.nns.ru/analytdoc/dok97_4.html
[6] Завьялов П.С., Демидов В.Е. Маркетинг.-
М., 1988.С. 46.
[7]
ЛДПР (специальный выпуск). 9 марта 2000.
[8] Шишков М.К. Государственное
управление и местное самоуправление России: проблемы территориального
устройства. Самара, 2002.
//http://www.rskorynin.narod.ru/Publications/FedLands/Shishkov.html
[9] Шишков М.К. Государственное управление и местное самоуправление России: проблемы территориального устройства. Самара, 2002г. // http://www.rskorynin.narod.ru/Publications/FedLands/Shishkov.html
[10]А.Адамеску, В.Кистанов. Нужна новая форма территориального
управления. 1999. //http://www.nasledie.ru/politvnt/19_1/99_9_08.htm
[11] Государственно-административное
устройство и управление http://www.eawarn.ras.ru/centr/eawarn/doklad/ch5.htm
[12] Целостность страны. Национальная
электронная библиотека, 1998 // http://www.nns.ru/analytdoc/dok97_4.html
[13] М.Кулова. Северо-Кавказский
экономический регион: опыт, проблемы, перспективы.
// http://www.viu-online.ru/science/publ/bulletin2_6_2000/page14.html
[14] Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М., 2000.