АТУ страны – важная
составляющая управления. АТУ призвано обеспечить наиболее удобную и
рациональную связь, как между государством и его субъектами, так и между самими
субъектами. Однако при анализе АТУ Российской Федерации (далее - РФ) приходится
сталкиваться с рядом проблем по совершенствованию ее территориального
устройства. Основной причиной которых является отставание в законодательной
базе.
В РФ отсутствует специальное
законодательство, определяющее основные принципы АТУ.
Начиная с 1924
года органами государственной власти РСФСР было принято более десяти
законодательных актов, специально посвященных регулированию отдельных вопросов
административно-территориального устройства краев, областей, автономных
республик в составе РСФСР: Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 15 сентября 1924г.; «Общее
положение о городских и сельских поселениях и поселках», постановление ВЦИК и
СНК РСФСР от 20 января 1931г.; «Инструкция о порядке передачи территорий,
выделяемых в новую административную единицу или перечисляемых из одной
административно-территориальной единицы в другую», постановление Президиума
Верховного Совета РСФСР от 27 августа 1956 г.; «О передаче некоторых вопросов
административно-территориального деления РСФСР на разрешение исполнительных
комитетов краевых, областных Советов депутатов трудящихся и Президиумов
Верховных Советов автономных республик», Указ Президиума Верховного Совета
РСФСР от 12 сентября 1957 г.; «О порядке отнесения населенных пунктов к
категории городов, рабочих и курортных поселков», постановление Президиума
Верховного Совета РСФСР от 28 января 1965г.; «О порядке наименования и
переименования административно-территориальных единиц, населенных пунктов,
предприятий, колхозов, учреждений, организаций, улиц и площадей в РСФСР» и нек.
др.[1]
В советский период вопросы
административно-территориального устройства относились к компетенции
федеральных органов власти и регулировались ''Положением о порядке решения
вопросов административно-территориального устройства РСФСР, утвержденным Указом
Президиума Верховного Совета РСФСР'' от 17 августа 1982 г[2].
Оно
определяло «критерии
и порядок отнесения территорий к соответствующим категориям
административно-территориальных единиц, порядок установления и изменения
границ, присвоения наименования и переименования
административно-территориальных единиц, учета и регистрации
административно-территориальных единиц»[3]. (далее - АТЕ).
В настоящее время статья 5
Федерального Закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
РФ"[4]
наделяет субъект Федерации правом установления АТУ субъекта Федерации.
10 апреля 1992 г. Съезд
Народных депутатов РФ одобрил Федеративный договор[5],
подписанный представителями РФ и субъектов РФ (кроме Татарстана и Чечни),
который включал в себя три самостоятельных договора о разграничении предметов
ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной
власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
Р. Абдулатипов в этой связи
отмечает, что Конституция 1993 г. закрепляет территориальный принцип
федеративных отношений, в то время как Федеративный договор учитывал, в первую
очередь, национальные, этнические начала российского федерализма[6].
В любом случае именно с заключения Федеративного договора, в Российском
государстве наступил качественно новый этап развития внутригосударственных
отношений. Главное на этом этапе - изменение основы правоотношений между
федеральным и региональным уровнями власти, введение в практику разграничения
предметов ведения и полномочий института публично-правового договора[7].
После
подписания Федеративного договора, учитывая изменившиеся правовые основы
государственного устройства, а также отсутствие сбалансированных механизмов
государственно-территориального разграничения в России Верховный Совет РФ
постановил «установить переходный период по государственно-территориальному
разграничению в Российской Федерации до 1 июля 1995 года»[8].
В соответствии с этим постановлением предполагалось решать спорные
территориальные вопросы только путём согласования интересов сторон, а также
разработать законодательные акты РФ о границах в РФ и о порядке решения
вопросов, связанных с изменением государственно-территориального и
административно-территориального деления РФ. Самовольные захваты территорий и
изменение территориальных границ запрещались. В период между принятием этого
закона и истечением срока переходного периода, установленного в нем, была принята
Конституция РФ 1993 года. Которая хотя и освещала вопросы изменения
территориальных границ, но решить все вопросы АТУ не могла.
Первыми
шагами к принятию закона по АТУ можно считать Закон РФ "О наименованиях
географических объектов" от 18.12.97г. № 152-ФЗ, а также проекты законов
РФ "О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта
Федерации", "О порядке изменения границ субъектов
Федерации", "Об общих
принципах административно-территориального устройства субъектов Российской
Федерации"[9].
Еще одной существенной
проблемой в области АТУ РФ является отсутствие «рамочного» законодательства об
основах АТУ. Так по Закону РФ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" от 12 августа 1995 года[10],
в ведении субъектов РФ отошли вопросы, которые более логично бы было решать на
российском уровне - название исполнительных и представительных органов местного
самоуправления, общие критерии отнесения населенных пунктов к тому или иному
виду, а также единые названия административно-территориальных единиц (далее -
АТЕ) и видов населенных пунктов. Частично эти вопросы призван решить новый
Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" от 6 октября 2003 года.
Также
сейчас действует Градостроительный Кодекс РФ 1998 года[11],
в котором на правовом уровне решаются вопросы Градостроительного планирования
развития территории РФ, территорий субъектов РФ, территорий городских и
сельских поселений, других муниципальных образований.
В области законодательной
базы экономического районирования сейчас действует Постановление «Об уточнении
состава экономических районов СССР»[12].
Но Постановлением Совмина СССР от 19.11.1982 N1005 был внесен ряд изменений. На
сегодняшний момент в РФ 11 экономических районов (далее - ЭР). По которому в
состав рассматриваемых нами районов входят: в Поволжский ЭР (далее – ПЭР) -
Республика Калмыкия, Республика Татарстан, Астраханская, Волгоградская,
Пензенская, Самарская, Саратовская и Ульяновская области и в Северо-Кавказский
ЭР (далее – СКЭР). - Республики: Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Чеченская
Республика, Кабардино–Балкарская Республика, Карачаево–Черкесская Республика,
Республика Северная Осетия (В часть 1 статьи 65 Конституции РФ включены новые
наименования субъектов РФ: Указом Президента РФ от 9 января 1996 года №20
Республика Северная Осетия – Алания вместо Республика Северная Осетия.),
Краснодарский и Ставропольский край, Ростовская область.
Большое
значение в вопросе территориальной организации управления имеет Указ Президента РФ от 13 мая
2000 г. "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в
федеральном округе"[13],
в соответствии с которым было создано 7 федеральных округов (далее – ФО), в
каждый из которых назначался полномочный представитель Президента РФ в федеральном
округе. В частности по данному закону Самарская область вошла в состав
Приволжского ФО, а Республика Северная Осетия – Алания в состав Южного ФО.
Нужно отметить, что после
распада СССР каждый субъект РФ, входящий в тот или иной экономический район
принял свой Устав или Конституцию. Так, например, Республика Северная Осетия -
Алания приняла свою Конституцию[14],
а Самарская область - Устав.[15]
Также с самих субъектах РФ
действует еще целый ряд законов регулирующих вопросы АТУ. Например, в Самарской
области: Закон Самарской области “Об административно-территориальном устройстве
Самарской области”[16],
Устав Сергиевского района Самарской области[17],
Устав города Самары[18]
и т.д.
[1] Калинин С.П. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации. Омск, 2001. С. 151-152. // http://www.tur.samara.ru/cgi-bin/query.pl?act=out&id=241
[2]Положение о порядке решения вопросов административно-территориального
устройства РСФСР от 17 августа 1982 г. // Ведомости Совета РСФСР. 1982 г. № 34.
Ст. 1271. // http://www.tur.samara.ru/cgi-bin/query.pl?act=out&id=105
[3] Калинин С.П.
Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации.
Омск, 2001. С. 151-152. // http://www.tur.samara.ru/cgi-bin/query.pl?act=out&id=241
[4] ФЗ ''Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ'' от 6 октября 1999 г. // Российская газета. 19 октября
1999 г.
[5] Постановление Съезда
народных депутатов РФ от 10 апреля 1992 г. N 2689-I "О Федеративном
договоре" // Гарант 5.5
[6] Абдулатипов Р. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы
федеративного устройства. М., 1996. С. 83.
[7] Крылов Б. Федеративный договор заключен
// Народный депутат. М., 1992. № 16 С. 58.
[8] Закон
РФ "Об установлении переходного периода по государственно-территориальному
разграничению в Российской Федерации" от 3 июля 1992 г. N3198-I // http://www.tur.samara.ru/cgi-bin/query.pl?act=out&id=095
[11] Градостроительный кодекс РФ
от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ (с изменениями от 30 декабря 2001 г., 10 января 2003
г.) // Гарант 5.5
[12] ЦК КПСС Совет Министров СССР
«Постановление от 19.09.63 № 1028 Об уточнении состава экономических районов
СССР» // http://www.tur.samara.ru/cgi-bin/query.pl?act=out&id=108
[13] Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N
849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в
федеральном округе" // http://www.tur.samara.ru/cgi-bin/query.pl?act=out&id=114
[14] Конституция Республики Северная Осетия –
Алания, 1994. // http://roszakon.by.ru/konst/severnaia-osetia/osetkonst3.htm
[15] Устав города Самары. Самара, 1996.
// http://www.legislature.ru/ruconst/samarsk.html
[18] Устав города Самары. Самара, 1996. // http://www.tur.samara.ru/cgi-bin/query.pl?act=out&id=117