Вопросы АТУ на уровне районов и общин являются
составной частью функций, осуществляемых органами местного самоуправления.
В Конституции Российской Федерации вопросы местного
самоуправления рассматриваются
специально в главе 8, одной из девяти самостоятельных глав Основного Закона[1].
Здесь неоднократно подчеркивается самостоятельность органов местного
самоуправления в решении очень широкого круга вопросов местного значения. К
одним из таких вопросов отнесен и вопрос изменения территориальных границ.
Конституция Российской Федерации ужесточает требования
к изменениям границ как субъектов Федерации, так и органов местного
самоуправления. В части 3 статьи 67
Конституции РФ указано, что «границы между субъектами Российской Федерации
могут быть изменены с их взаимного согласия». Часть вторая статьи 131 гласит:
«Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление,
допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий».
Вопросы АТУ муниципальных образований, к которым относятся районы и общины, подробнее
раскрыты в Федеральном
Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»[2]. Этот закон
опирается на следующие основные принципы:
1. Самостоятельность решения населением всех вопросов
местного значения.
2. Организационное обособление местного самоуправления
в системе управления обществом и государством.
3. Многообразие организационных форм осуществления местного
самоуправления.
4. Соразмерность полномочий местного самоуправления
материально-финансовым ресурсам.
В главе II
«Территориальные основы местного самоуправления» имеется две статьи: статья 12
«Территории местного самоуправления» и статья 13 «Установление и изменение
границ муниципального образования».
В части 1 статьи 12 указано на многообразие
организационных форм муниципальных образований: наряду с районами указаны
уезды, а вместе с сельскими округами - волости и сельсоветы. Этим
подчеркивается право муниципальных образований самим определять название своей
АТЕ.
Реализация этого права, закрепленная в уставах районов
Самарской области, привела к наличию
восьми видов низовых АТЕ: сельские администрации (117 в 10-ти районах и двух
городах областного подчинения); волости (87 в семи районах); администрации
округа (50 в трех районах); администрации волости (29 в трех районах), сельские
волости (15 в одном районе); администрации сельского округа (14 в одном
районе); волостные администрации (7 в одном районе) и администрации
территориального округа (5 в одном районе).
Подобное разнообразие нельзя оценить однозначно.
Наряду с подчеркиванием самостоятельности органов местного самоуправления это
вносит неразбериху и путаницу. Например, отождествление нынешних общин с
волостями. Даже в период их наибольшего дробления волости в превышали по
территории и численности населения нынешние общины. А в конце своего
существования, в 20-е годы нашего века в состав волостей входили сельские
советы и укрупненные волости были заменены районами. В работах по районированию
того периода даже применялись термины «районная волость» и «волость-район» [3].
Также неправомерно давать название низовым АТЕ термин
«округ», даже с добавлением слов «сельский», «административный» или «территориальный».
Понятие «округ» в современной системе АТУ уже существует совместно со словом
«автономный», включая в свой состав несколько районов. Кроме того, создано
шесть округов в Свердловской области. Таким образом, получаются два вида АТЕ с
названием «округ»: как часть района и как группа районов.
В третьем абзаце части 1 рассматриваемой нами статьи
12 указано, что «население городского, сельского поселения независимо от его
численности не может быть лишено права на осуществление местного
самоуправления». Этим правом еще раз подчеркивается самостоятельность и
независимость органов местного самоуправления в решении вопросов АТУ, а также
отсутствие подчиненности одного органа местного самоуправления (общины) другому
(району).
Однако это противоречит рассматриваемому нами принципу
СЭР, при котором численность населения является одним из основных факторов,
влияющих на АТУ.
В части 2 статьи 12 дается определение территории
муниципального образования, которую «составляют земли городских, сельских
поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны,
земли необходимые для развития поселений, и другие земли в границах
муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения».
Исходя из этого определения любая АТЕ (муниципальное
образование) должна иметь четко выраженные границы. Как уже отмечалось ранее
этого пока не наблюдается на практике на уровне общин.
Статья 13 «Установление и изменение границ
муниципального образования» состоит из трех частей. В первой части
определяется, что установление и изменение границ муниципального образования
осуществляются по инициативе
«населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной
власти субъекта Российской Федерации».
Во второй части закона повторяется требование части 2
статьи 131 Конституции РФ, не допускающее изменение границ муниципальных
образований «без учета мнения населения соответствующей территории». Здесь же
это требование закрепляется положением, по которому «законодательные
(представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации
устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов
изменения границ территорий, в которых осуществляется местное
самоуправление». Также к закону
субъекта Федерации отсылает третья
часть данной статьи, которым определяется «порядок образования, объединения,
преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и
изменения их границ и наименований».
В Уставе
Самарской области вопросам АТУ полностью посвящена шестая глава
первого раздела. В ней имеется 7 статей
(с 40 по 46). Отдельные положения
данной главы не могут восприниматься однозначно. Например, статья 41
определяет, что «границы Самарской области могут быть изменены с учетом
волеизъявления большинства граждан, проживающих в Самарской области (курсив М.Ш.), по взаимному согласию
Российской Федерации, Самарской области и граничащих с Самарской областью
субъектов Российской Федерации». Таким образом, например, при передаче любого
населенного пункта из состава Самарской области или включения в состав области
потребуется провести областной референдум. Наверное, было бы правильнее
учитывать мнения только населения, адрес которого (область, район или община)
меняется в результате административно-территориальных преобразований. Однако в таком случае может быть
усматриваться нарушение уже упоминавшейся части 2 статьи 131 Конституции РФ:
если меняются границы области, то мнение населения всей области и нужно учитывать.
В
рассматриваемой главе, как и в целом в Уставе области не перечислены районы и
города, образующие Самарскую область, однако указывается, что «перечень
территориальных образований и населенных пунктов содержится в Реестре
административно-территориального устройства
Самарской области» . Нет и самих понятий, определяющих АТЕ, то есть нет
упоминаний о районах, общинах или других конкретных муниципальных образованиях.
Это, вытекает
из ранее указанных основных принципов
местного самоуправления в РФ: самостоятельности в решении вопросов местного
значения, организационного обособления и многообразия организационных форм
органов местного самоуправления. Перечисленные принципы подтверждены в статье
124 главы 16 «Основы организации местного самоуправления в Самарской области»,
где, в частности, определено, что «структура и наименование органов местного
самоуправления определяются населением самостоятельно».
Однако в Законе
Самарской области «Об административно-территориальном устройстве Самарской
области» от 13.06.97г. № 9-ГД происходит отступление от рассматриваемых
принципов и от Устава области. Уже в статье 2 «Основные понятия, применяемые в
настоящем законе», а также в статье 4 «Виды административно-территориальных
единиц» и других статьях закона, указываются конкретно районы, как АТЕ области,
а также волости, как АТЕ районов. Выше подробно описано, что фактически, кроме
волостей, в области имеется еще 7 видов АТЕ данного уровня, что вполне
оправдано исходя из других, описанных нами законодательных норм.
В статье 5 Закона определены общие критерии отнесения
АТЕ к районам Самарской области и волостям. Так, при образовании районов
учитываются «сложившееся на данной территории сочетание сельскохозяйственного и
иного производства, тяготение волостей и городских поселений к определенному
центру, состояние путей сообщения и
средств связи между поселениями, численность населения и общий экономический
потенциал территории, достаточный для функционирования объектов
производственной и социальной инфраструктуры межпоселенческого значения.»
При образовании волостей учитываются наличие
относительно крупного населенного пункта или группы соседствующих небольших
поселений, тяготеющих к одному из них как административному, торговому и
культурно-бытовому центру, его транспортная доступность, возможность организации
в границах данной территории минимально необходимых коммунально-бытовых и
социально-культурных услуг населению.
В обоих случаях мы видим характерные признаки
социально-экономического тяготения в числе критериев для образования АТЕ.
В статье 6 определены виды населенных пунктов. Здесь
перечислены все 11 видов СНП области, зафиксированных по последней переписи
населения 1989 года: села, деревни, поселки, хутора, железнодорожные станции,
железнодорожные разъезды, железнодорожные казармы, железнодорожные будки,
кордоны, кошары, аулы. Определения каждого из видов СНП и каких-либо
отличительных особенностей отдельных из них не приводятся.
Общие критерии определения видов городских населенных
пунктов (поселений) Самарской области, закрепленные в статье 7 закона,
полностью копируют Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О порядке отнесения
населенных пунктов к категории городов, рабочих и курортных поселков» от
12.09.57г.[4].
Эти критерии были еще раз подтверждены в 1982 году в Положении о порядке
решения вопросов АТУ в РСФСР [5].
В третьей и четвертой главах закона конкретизируются
положения общероссийского законодательства по порядку решения вопросов АТУ,
регистрации и учету АТЕ и населенных пунктов Самарской области.
Вопросы АТУ отражены в уставах органов местного
самоуправления Самарской области. Так, в Уставе
города Самары, принятом городской Думой в 1996 году, глава
3 называется «Территория города».
В статье 3.1. данной главы дается определение границы
(городской черты), порядок ее утверждения и изменения. В статье 3.2. указаны
категории городских земель, порядок отнесения их к соответствующей категории и
перевода из одной категории в другую. В
статье 3.3. перечислены все 9 АТЕ города: 9 районов и 2 поселка, указано что
АТЕ в городе не являются муниципальными образованиями, т.е. в них не образуются
органы местного самоуправления. В статье 3.4. говорится о городских
территориальных единицах с особым статусом, а в статье 3.5 - о пригородной зоне
города.
Устав Волжского района, также принятый в 1996 году, в главе 2 определяет
понятия границ района, состава территории и системы органов местного
самоуправления. В статье 12 данной главы указана площадь района - 248,1 тыс.
га. В статье 13 перечислены все 60 населенных пунктов района и определено, что
«населенные пункты Волжского района образуют административно-территориальные
селения, поселковые округа (курсив М.Ш.) и действуют на основании устава округа. Напомним, что в
Уставе Самарской области присутствует другое понятие для данного вида муниципальных
образований - волость.
В статье 16
указано, что район состоит из 18 административно-территориальных сельских,
поселковых округов, а каждый округ носит названия села, поселка, в котором
находится его административный центр. В статье 17 перечислены все АТЕ Волжского
района с указанием их центров. Однако они названы здесь как «сельские» и
«поселковые» «администрации», а наименование «округ» отсутствует.
Подводя итоги
анализу российского и местного
законодательства и нормативных
актов по вопросам
АТУ, приходим к выводу,
что многие проблемы местного
законотворчества возникают потому, что не решены или решены не верно
соответствующие вопросы на федеральном уровне. Между тем нельзя решить проблемы
в отдельной части, не решив ее в целом.
Поэтому, замечания по областным, городским и районным законотворческим и
нормотворческим актам необходимо рассматривать через призму соответствующего
российского законодательства.
Во-первых,
следует отметить отсутствие
специального российского законодательства,
определяющего основные принципы АТУ в
РФ. Так в Законе РФ от 03.07.92г. №
3198-1 “Об установлении переходного периода по государственно-территориальному
разграничению в Российской Федерации” (ст.1)
предусмотрено «установить переходный период по
государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации до 1 июля
1995 года». В течение указанного периода намечалось «разработать законодательные акты Российской Федерации о границах в Российской Федерации и о порядке
решения вопросов, связанных с
изменением государственно-территориального и
административно-территориального деления Российской Федерации». Следует
отметить, что в период между принятием этого закона и истечением срока,
намеченного в нем переходного периода, была принята новая Конституция РФ
(декабрь 1993 года), в которой нашли отражения, в частности, и вопросы
изменения территориальных границ (ч.2, ст. 131). Однако Конституция не отменила
ни указанный закон, ни сроки определенные в нем, а законодательные акты по АТУ в РФ до сих пор не приняты. Принятый Закон РФ «О наименованиях
географических объектов» от 18.12.97г. № 152-ФЗ можно считать лишь первым шагом
на пути к принятию требуемого законодательства по АТУ.
Во-вторых, при отсутствии российского «рамочного» законодательства об основах АТУ, Закон РФ
“Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”
от 12.08.95г., отдает на откуп субъектам Федерации даже вопросы, которые
целесообразнее было бы решать на российском уровне. Например, это название исполнительных
и представительных органов местного самоуправления, органов общественного
самоуправления, единые названия АТЕ и
видов населенных пунктов, а также общие
критерии отнесения населенных пунктов к тому или иному виду. Возможно,
больший простор для самодеятельности в данных вопросах можно было бы дать только республикам и автономным
административно-территориальным образованиям, где исторические и местные
особенности АТУ проявляются сильнее.
Закрепленный
законодательно принцип обособления органов местного самоуправления от
органов государственной власти и
неподчинения одного органа местного самоуправления другому не может
ликвидировать объективно существующие количественные и качественные различия
между органами местного самоуправления разных уровней. Так, например, несравнимы между собой такие
муниципальные образования, как город Самара, с населением в 1.2 млн. человек и
Новинская сельская администрация Волжского района с населением менее 600
человек. Также практически трудно
избежать зависимости общин от районов, а районов от области. Стоит напомнить,
что в советский период по областям и каждому уровню местного самоуправления в
отдельности (город, район, район в городе, сельсовет) имелся свой
общероссийский закон.
При отсутствии подчиненности органов местного
самоуправления друг другу и их обособлении от государственных органов власти не
логично говорить об объективно существующей иерархии АТЕ и единой системе
АТУ страны.
Не смотря на отмеченные недостатки в существующем
законодательстве по местному самоуправлению в вопросах изменения границ АТЕ
сделан очень важный шаг в сторону развития народовластия, когда обязательным
становится учет мнения населения. Этот принцип уже не позволит, как было ранее,
волевым путем менять границы АТЕ. Для обоснования изменения границ АТЕ сейчас и
в дальнейшем потребуется строго научный подход в сочетании со знанием
конкретных условий местности. Здесь как раз и может помочь примененный нами
метод «взвешенных баллов» в вместе с другими научными методами.
Указанный метод способствует научному обоснованию
административно-территориальных преобразований при обязательным учете мнения
местного населения, в соответствии с
действующим законодательством [6].
Оценка в баллах дает ответ на вопросы:
«Почему нашу общину ликвидируете, а другие нет?”; «Почему нас
присоединяете, а не к нам?”; «Почему центром выбран этот населенный пункт, а не
другой?” и т.д.
На основании вышеизложенного, можно предложить
следующие определения основных понятий АТУ.
1. Под системой
АТУ области (республики, края) понимается совокупность АТЕ: городов, областных и городских районов,
пригородов, городков, городских и сельских общин.
2. АТЕ состоят из населенных пунктов или их частей, а
также прилегающих к ним территорий, закрепленных в установленном порядке.
3. Областной район – АТЕ, объединяющая городки и сельские общины.
4. Городской район – АТЕ, представляющая часть
территории города, выделенная для лучшей управляемости городским хозяйством и
обслуживания населения и состоящая из городских общин.
5. Городская община – АТЕ, часть города или городского
района, с общими объектами
социально-бытовой и жилищно-коммунальной сферы.
6. Сельская
община - АТЕ, являющаяся, как правило, низовым (первичным) уровнем
групповой системы сельских населенных мест,
имеющих общий орган местного самоуправления (сельская, общинная
администрация).
7. Населенный пункт - единая, непрерываемая
территория, сосредоточенная в пределах установленной границы, с застройкой, служащей постоянным местом
проживания населения.
8. Городской населенный пункт (ГНП) (городское
поселение) - населенный пункт, который исходя из численности населения, степени
благоустройства территории и удобств жилья отнесен в установленном
законодательством области порядке, к категории городов, пригородов или
городков, являющихся АТЕ, а также городских поселков.
9. Город - ГНП, административно подчиненный области.
10. Пригород - ГНП, административно подчиненный городу
или городскому району.
11. Городок - ГНП, административно подчиненный
областному району.
12. Городской поселок – ГНП, являющийся частью АТЕ:
города, пригорода, городка или общины.
13. Сельский населенный пункт (СНП): один из следующих
видов сельских поселений: село, селение, деревня, поселок, хутор.
14. Село - СНП, административный центр общины, в
котором население в основном (большинство) занято сельским хозяйством.
15. Селение - СНП, административный центр общины, с
преобладанием несельскохозяйственного населения.
16. Деревня - СНП, часть общины, где основная часть
населения занята сельскохозяйственным производством.
17. Поселок (сельский поселок) - СНП, часть общины,
где население в основном не связано с сельским хозяйством (при промышленных
предприятиях и стройках, связанные с эксплуатацией путей сообщения, разведением
и эксплуатацией лесных угодий, а также служащие местом летнего отдыха,
садоводства и огородничества городского населения).
18. Хутор -
СНП, состоящий из одного крестьянского двора (хозяйства).
[1] См. Конституция Российской Федерации. М., «Известия»,1995, 59с.
[2] См. Федеральный Закон РФ от 28.08.95г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ред. от 17.03.97г.
[3] См., например, «Районирование СССР». Сб. материалов по районированию с 1917 по 1925 год. Под ред. К.Д. Егорова, Изд-во «Плановое хозяйство», Госплан, М.-Л., 1926, с. 227-233.
[4] См. Ведомости ВС РСФСР, 1957, № 1, Ст. 3
[5] См. Ведомости ВС РСФСР, 1982, № 34 (1244), Ст. 1271.
[6] См. ч.2, ст. 131 Конституции РФ и ч..2, ст. 13 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995г. № 154-ФЗ.