1.1.2. Состояние и проблемы современного АТУ России. Госудаpственно-теppитоpиальное устpойство, закрепленное сначала в Федеративном договоре (апрель 1992 года), а затем и в новой Конституции России (декабрь 1993 года) не только оставляет без изменения, но еще более усугубляет уже давно существующие и требующие разрешения проблемы в вопpосе АТУ Федерации и ее субъектов. До 1990 года в РСФСР было 73 АТЕ (6 кpаев, 49 областей, 16 АССР и два города федерального значения Москва и Ленингpад), а сейчас их стало 89.

Россия является не только самым большим по территории, но и одним из самых сложноуправляемых государств мира, что определяется числом АТЕ (89), количеством их видов (6) и разницей между ними по численности населения (более 400 раз). Только 13 стран мира имеют число АТЕ свыше сорока[1], в том числе лишь одна федерация - США.

Мировой практике известны, как правило, не более двух-трех видов АТЕ - основные (области, провинции, штаты и т.д.) и особые: столица и автономии. Количество АТЕ и число их видов по крупнейшим странам мира, входящим в первую десятку по размеру территории и численности населения, а также по федеративным государствам, приведено в таблице 2.

Особое положение России наглядно видно как по число АТЕ (89), гораздо большему, чем у следующих за ней Японии (61) и США (51), так и по числу их видов (6). Всего два из числа крупнейших государств мира - Бразилия и Аргентина имеют по три вида АТЕ, а все остальные еще меньше.

Наибольший интерес вызывает сравнение России по количеству и средней численности населения субъектов Федерации с другими федеративными государствами. Более широкие полномочия АТЕ в федеративных го- сударствах, чем в унитарных требуют и их более крупной величины по численности населения. Логика здесь прослеживается четко: большим правам должны соответствовать и большие возможности бюджета, что напрямую зависит от численности населения. Поэтому федеративные государства, как правило, имеют меньшее количество АТЕ и среди них чрезмерная раздробленность России проявляется особенно наглядно.

По сравнению со следующим по числу АТЕ федеративным государством - США - число субъектов Российской Федерации больше в 1.7 раза, с Индией и Мексикой - в 2.8 раза, а со всеми остальными федерациями - более трех раз. Из 8-ми федеративных государств, средняя численность населения субъекта федерации в которых меньше чем в России, шесть по общей численности населения уступают России более чем в 10 раз или практически не могут быть сравнимыми. А по сравнению, например, с США и Германией средняя численность населения субъекта Федерации в России меньше в три раза или на три с лишним миллиона человек.

Если взять Самарскую область с населением в 3.4 млн. человек,

Таблица 2

Количество АТЕ и число их видов по 10-ти крупнейшим по территории, населению, а также по федеративным государствам мира [2]

Страны	Терри-тория (млн. кв. км)	Насе- ление (млн. чел.)	Число АТЕ	Число видов АТЕ	Сред. числен. населен. АТЕ (млн.чел.)
1	2	3	4	5	6
Австрия[3]	0,08	8	9	1	0,9
Бельгия	0,03	10	9	1	1,1
Венесуэла	0,9	20	24	4	0,8
Германия	0,4	82	15	1	5,4
Малайзия	0,3	20	15	2	1,3
Мексика	2,0	90	32	2	2,8
Объед. Араб. Эмираты	0,08	2	7	1	0,3
Швейцария	0,04	7	23	1	0,3
Россия	17,1	148	89	6	1,7
Канада	10,0	30	12	2	2,5
Китай	9,6	1221	31	3	39,4
США	9,4	263	51	2	5,2
Бразилия	8,5	156	27	3	5,8
Австралия	7,7	18	8	2	2,3
Индия	3,3	936	32	2	29,3
Аргентина	2,8	35	24	3	1,5
Судан	2,5	27	19	1	1,4
Алжир	2,4	27	48	1	0,6
Саудовская Аравия	2,2	17	4	1	4,2
Индонезия	2,1	190	26	1	7,3
Нигерия	0,9	110	20	2	5,5
Пакистан	0,8	126	5	4	25,2
Япония	0,4	125	61	2	2,0
Бангладеш	0,1	118	4	1	29,5

являющуюся в масштабах России крупным регионом, то ей примерно равен по численности населения штат Колорадо, в США считающийся небольшим. Разрыв по размеру валового внутреннего продукта (ВВП) между субъектами федерации России, США или Германии еще больше, чем по численности населения.

Анализ числа АТЕ в прошлом и настоящем в России и в зарубежных странах подтверждает наличие определенных закономерностей в вопросах АТУ, которые будут рассмотрены ниже. Во-первых, это определенные ограничения, или минимальные и максимальные количественные пределы, числа АТЕ одного уровня. Во-вторых, это ограничение числа видов АТЕ одного уровня в государстве. В-третьих, меньшее число АТЕ в федеративных государствах по сравнению с унитарными.

При разнообразии видов субъектов федеpации: pеспублики, кpая, области, автономная область (Евpейская), автономные окpуга, гоpода федеpального значения (Москва и Санкт-Петеpбуpг) в России сейчас не существует абсолютно никаких отличий краев от областей, автономной области от автономных округов и число видов регионов необходимо сократить.

АТУ в России связано с национально-территориальным устройством. Их неразрывность вытекает из того, что Россию населяют, в основном, коренные национальности, проживающие на земле своих предков, являющейся их исторической родиной.

Отсюда, предлагаемое иногда, полное игнорирование национального вопроса при территориальном устройстве современной России представляется неверным. Однако более преобладает, закрепленная в 3-й главе («Федеративное устройство») Конституции России, противоположная точка зрения, когда роль коренной национальности чрезмерно завышена. Это объясняется, на наш взгляд, следующими обстоятельствами:

Во-первых, из 32-х национально-территориальных образований России лишь в 9-ти представители коренной национальности составляют большинство населения, а в шести (из 20-ти) республиках, автономной области и семи (из 10-ти) автономных округах представители коренной национальности составляют менее одной четвертой части от общей численности населения.[4]

Всего же лица коренных национальностей составляют 38 процентов от общей численности населения всех национальных республик и автономий, а проживающие в них русские 46 процентов.

Во-вторых, многие национально-территориальные образования не охватывают большую часть коренного населения, проживающего на всей территории России. Так, за пределами своих национальных образований проживают свыше одной трети башкир, карелов, коми-пермяков, почти половина марийцев, чувашей и хантов, большая часть татар (68 %), мордвы (71 %), эвенков (88 %) и подавляющее большинство евреев (98 %).

В-третьих, среди проживающих в своих национальных образованиях, не считают родным языком 15 % чувашей, 24 % удмуртов, 25 % башкир (большинство из них считают родным языком татарский), 48 % карелов, а всего 870 тыс. человек или почти 9 % коренного населения республик и автономий.

В-четвертых, национальности имеют неравное число территориальных образований, а, следовательно и неравное представительство в Государственной Думе и Совете Федерации. Больше чем любая другая национальность имеют национально-территориальных образований буряты - одна республика и два автономных округа. Ненцы имеют два самостоятельных автономных округа и один совместно с долганами. В то же время ханты и манси, кабардинцы и балкарцы, карачаевцы и черкесы - имеют по одному национально-территориальному образованию на две нации, а 20 народностей Дагестана - одну республику.

В-пятых, говоря о национальном вопросе современной России в связи с территориальным усройством, нельзя не затронуть проблему национальностей, проживающих в России, но не имещих своих национально-территориальных автономий. Так, в России проживает 4.4 млн. человек украинцев, 1.2 млн. человек белорусов, более чем по полмиллиона человек немцев, казахов и армян, свыше трехсот тысяч азербайджанцев и более чем по сто тысяч молдаван, цыган, грузин, узбеков и корейцев.

Началом нового подхода в национально-территориальном вопросе по отношению к указанным народам можно считать образование национальных автономных районов немцев, например, в Омской области и Алтайском крае.[5] Еще большие возможности для решения проблемы национального самоопределения народов, не имеющих компактных территорий для проживания, открывает закон «О национально-культурной автономии»[6].

Таким образом, национально-территориальное устройство России, начавшее формироваться с образования большинства автономных республик и областей еще в начале 20-х годов, а большинства автономных округов - в 1930 году, и с тех пор остающееся в основном без изменений, нуждается в значительных коррективах.

Неpациональность современного АТУ России подтвеpждается тем, что многие теppитоpиальные оpганы упpавления и организации не вписысываются в гpаницы существующих субъектов Федеpации, а объединяют несколько регионов. Межобластные органы управления большую роль играют в энергетике (объединенные энергосистемы), на транспорте (управления железных дорог, гражданской авиации, пароходства), в специализированных строительных организациях и проектных организациях.

Большинство министерств и федеральных служб, имеющих свои территориальные органы на местах, из-за удобства управления, образуют их на межрегиональном уровне. Это военные округа Минобороны, организации гидрометеорологии, водного и рыбного хозяйства, Госгортехнадзора, Госстандарта и другие.

В случае непосредственного создания федеральных органов на уровне субъектов Федерации возникают сложности с управляемостью. Например, «структура Центрального банка России такова: «наверху» центральный аппарат, ... и «снизу» - 83 территориальных управления ...

При соотношении 1:83 двухступенчатая структура слишком громоздка: ею почти невозможно эффективно управлять, сложно аккумулировать и обрабатывать разнородную информацию с мест. Трудно учесть и все нюансы различных регионов... Однако пока ЦБ пытается объять необъятное. А в результате многие вопросы территориальных управлений не находят ответа у ЦБ или же его решения принимаются без учета практических реалий» [7].

Есть межобластные организации в связи, образовании, науке, культуре. Так, например, это центры и отделения Академии наук, кадровые центры Правительства на базе бывших зональных партшкол. Новым типом межобластной управленческой организации являются 8 ассоциаций делового сотрудничества, объединяющих руководителей краев, областей и республик, например «Сибирское соглашение», «Большая Волга», «Черноземье».

У межобластных организаций, имеющихся в большинстве отраслей, нет единства по количеству и составу охватываемых областей и республик. Тем не менее, наличие значительного числа межобластных производственных и управленческих структур - еще одно подтверждение явного несоответствия между экономическим и административным делением страны, излишней дробности последнего из них.

На наш взгляд, основной проблемой внутриобластного АТУ на уровне районов и общин в целом по России является медленная, но устойчивая тенденция к их разукрупнению, что отчетливо видно из приложения 3 и рис.1. Само по себе разукрупнение не является проблемой или недостатком, если за этим не происходят или не накапливаются негативные процессы. Выявление этих процессов, а также выработка мер по их устранению, на примере Самарской области, является задачей данного исследования.

К числу проблем современного АТУ и экономического районирования относятся проблемы в наименованиях и понятиях АТЕ. Так, например, слово «район» (вместе с производным от него понятием «районирование») существует, во-первых, как одно из основных понятий географии, и не только экономической. Его употребление начинается от понятия крупного (или основного) экономического района, до уровня микрорайона города.

Во-вторых, район - это АТЕ внутри области или крупнейшего города. Причем, городской район России по численности населения отличается от района области, в среднем превышая последний примерно в 4-5 раз.

Столь широкое и разнообразное применение одного слова вызывает необходимость в дополнительных пояснениях при его применении, с чем пришлось столкнуться и в данной работе.

Надо справедливо отнести к числу отживших и наименование АТЕ советской эпохи «сельсовет». И дело даже не в том, что советов, как органов местного самоуправления сейчас в России нет. Понятие «сельский Совет» всегда существовало в двух видах: как АТЕ и как орган местной власти на данной территории, что вносило определенную путаницу. На более высоких уровнях эти понятия разделялись: «район» - «райисполком»; «область» - «облисполком». В литературе и нормативных актах советского периода применялось понятие «сельисполком», но в повседневной жизни оно не употреблялось.

Неудачной, по той же причине, является и термин «сельская администрация», в большинстве случаев сменивший сельсовет. Название АТЕ должно состоять из одного слова. В качестве примера можно было бы предложить термин «община», который применяется в качестве низового органа АТУ в Болгарии и Югославии. Также он применялся в ряде работ по территориальному устройству советского периода, в качестве укрупненного сельского совета.[8]

Аналогично с упорядочением понятий АТЕ необходимо определиться с понятиями населенных пунктов, а также с критериями отнесения населенных пунктов к тому или иному виду. Здесь, не ставя задачу копирования старой, дореволюционной системы терминов, обозначающих населенные пункты, все-таки необходимо обратиться к опыту той поры (табл. 3).

Таблица 3

Типы населенных пунктов в России и в Самарской области

Россия (1899г.) [9]	Самарская область (1992г.) [10]
Губернский и областной город	Город областного подчинения
Уездный город	Город районного подчинения
Безуездный город	Поселок городского типа (рабочий поселок)
Заштатный город
Пригород
Посад
Слобода
Местечко
Колония	Ж.-д. казарма, казарма
Станица	Ж.-д. разъезд, разъезд
Станция жел. дор.	Ж.-д. станция, станция
Селение, село	Село
Поселок	Поселок
Деревня	Деревня
Завод	Хутор
Крепость	Аул
Укрепление	Кошара
Порт	Будка
Рудник	Кордон

Несмотря на то, что численность и удельный вес городского населения сто лет назад были несравненно меньше, число наименований, обозначаемых городские населенные пункты, превышает современное.

Основными признаками, определяющими принадлежность населенных пунктов к городским поселениям в России, являются численность населения и удельный вес рабочих, служащих и членов их семей. Последний признак сейчас явно устарел и не отражает важнейших отличительных особенностей городского населенного пункта. Можно привести много примеров, когда рабочие живут в населенных пунктах, которые являются по застройке чисто сельскими. Или, наоборот, работники сельхозпредприятий проживают в благоустроенных по городскому населенных пунктах.

Село и деревня. До революции эти два понятия, обозначавшие две основные российские разновидности сельских населенных мест, четко отличались друг от друга. В селе была церковь, а в деревне ее не было. Сейчас никаких официальных различий между ними нет. Обычно подразумевается, что село более многочисленно по населению. В большинстве своем это действительно так. Но далеко не всегда. Например, в Самарской области в деревне Владимировка Краснопоселенской общины Елховского района число жителей 136 человек, а в селе Заблоцкое той же общины - 4 человека. В Красноярском районе в Хилковской общине в деревне Екатериновка проживает 280 человек, а в селе Краково-47 человек. Всего по области сел, с числом жителей менее 100 человек - 62, а деревень, превышающих эту численность – 37.

Поселок. Единого, общепризнанного критерия для данного вида населенного пункта также не существует. Для этого необходимо определить, в чем отличие поселка от других сельских населенных пунктов, и, прежде всего от рассматриваемых нами сел и деревень.

На основании анализа истории и современного состояния АТУ в России и Самарской области, общероссийских и региональных законодательных и нормативных актов по данной проблеме в настоящем исследовании (см. гл. 4, п. 3) предпринята попытка дать ответы на некоторые из вышеизложенных вопросов.

Дальше Оглавление

---

[1] Атлас мира. М., ГУГК СССР, 1990.

[2] «Атлас мира», М., ГУГК СССР, 1990; Российский статистический ежегодник. М., Статиинформ, 1998.

[3] Курсивом выделены федеративные государства. Перечень федеративных государств взят по двум источникам: В.Н.Лексин, А.Н.Швецов. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 1997, с.70 и С.Н.Бабурин. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М.:Изд-во Московского университета, 1997, с. 134-135

[4] Здесь и далее - данные переписи 1989г.

[5] см. Численность населения РФ по городам, п.г.т. и районам на 1.01.97г. М., Госкомстат, 1997.

[6] Федеральный Закон от 17.06.96г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» // «Российская газета», № 118, 25.06.96.

[7] Можно ли объять необъятное. «Экономика и жизнь», № 11, маpт 1993 г., стp. 7.

[8] См. например, Вахт В.А., Репп Х.О. Территориальное и отраслевое управление на уровне сельсовета и сельскохозяйственного предприятия (на примере Эстонской ССР) // Географические аспекты управления. «Вопросы географии». Сб. 109, М., 1978, с. 207; Хорев Б.С. Региональная политика в СССР. М., «Мысль», 1989, с. 137.

[9] Энциклопедический словарь Брокгауза -Ефрона, 1899, т. XXVII, (54), c.115

[10] Справочник административно-территориального деления Самарской области на 1.02.92г., Самара, обл. совет нар. депутатов, «Самара», 1992.