[ENG] www.terrus.ru

Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы

 Раздел VI.   Состояние и проблемы современного территориального управления России

Глава 6.1.   Территориальное управление России в конце ХХ в.

А.В. Усягин

        6.1.2. Становление современной системы территориального управления в 1990-е гг.

Становление современной системы территориального управления в России относится ко времени 1990-91 гг., когда на базе декларации о суверенитете России и на фоне распада СССР создавалась современная Российская Федерация. Важными вехами в формировании новой политической системы стали также роспуск Верховного Совета РСФСР 21.09-3.10. 1993 г. и принятие новой Конституции 12.12.1993 г. 

Система управления территориями изменилась за этот период кардинально. Уже в течение 1989-91 гг. происходил прогрессирующий процесс передачи реальной, фактической власти в регионах от партийных комитетов к Советам, смягченный персональным совмещением должностей первого секретаря обкома (крайкома, рескома) КПСС и председателя соответствующего Совета. При этом реализовывались принципы всевластия Советов (легализованные в лозунге «Вся власть – Советам!»), то есть смешения их законодательных и исполнительных функций, и вертикального соподчинения всей системы Советов сверху донизу, от сельских Советов до Верховного Совета Союза.

В результате выборов в Советы союзного и республиканского уровней в 1989-90 гг., наиболее свободных за всю российскую историю, и преобразования квазизаконодательных органов власти в действительно законодательные, заметно усилился контроль представительной ветви власти над исполнительной, вплоть до обязательного участия союзного, республиканского и региональных парламентов в утверждении членов соответствующих правительств. Такая структура территориального управления сохранялась вплоть до распада СССР.

Однако в Российской Федерации уже с самого начала ее самостоятельного существования стала реализовываться иная модель управления, с явным перекосом в пользу исполнительных структур. На смену избираемому Советом председателю в качестве руководителя территории пришел назначаемый Президентом России губернатор. Подотчетность Советам чиновников соответствующих администраций с течением времени все более сводилась к нулю; была отменена, в частности, выборность глав отделов (департаментов) региональных администраций сессиями Советов.

Сама система Советов была окончательно ликвидирована в результате событий октября-декабря 1993 г. (от принудительного роспуска Верховного Совета до принятия новой Конституции). На место Советов пришли областные (краевые) Законодательные собрания либо думы со значительно меньшим количественным составом и изрядно сузившимся объемом полномочий. Добавим, что представительные органы власти вообще исчезли на уровне внутригородских районов, что, естественно, заметно сократило возможности для общественного контроля за деятельностью соответствующих администраций. Сами эти администрации стали формироваться исключительно на основе назначаемости, что сделало их полностью подконтрольными более высоким этажам управления.

В этих условиях произведенный в 1995-96 гг. переход от назначаемости к выборности губернаторов (как подарок федеральной власти за их поддержку в период противостояния исполнительной и законодательной ветвей власти в 1992-93 гг.) означал окончательное формирование системы «региональных баронств». В еще большей степени этот вывод может быть отнесен к национальным образованиям, где к этому времени были сформированы президентские режимы с преобладанием президентских администраций над слабыми парламентами.

Переход от назначаемости к выборности региональных руководителей происходил в два этапа. Вопреки бытующим в нашем регионе (Нижегородская область – М.Ш.) представлениям, первые выборы губернаторов прошли не в 1995-м, а в 1993 г., и не в Нижегородской, а в Орловской и Смоленской областях. Поскольку при создании в 1991 г. механизма «назначенчества» было оговорено, что Президент получает такое право только один раз, а в случае ухода назначенного главы администрации (в отставку по каким-либо причинам) назначаются выборы главы администрации[1], то первое же показательное снятие с должности областных руководителей за хозяйственные провалы обернулось выборами глав регионов.

Приход, в частности, в руководство Орловской области бывшего члена Политбюро, секретаря ЦК КПСС Е.С. Строева напугал, было, администрацию Президента, но оказалось, что Е.С. Строев вполне встраиваем в новую структуру власти, что позволило ему даже занять впоследствии пост Председателя Совета Федерации. Таким образом, было показано, что механизм выборности поддается регулированию и система остается управляемой. Именно поэтому в 1995 – первой половине 1996 гг. были отработаны «пилотные» досрочные выборы губернаторов в Московской, Нижегородской, Самарской, Белгородской и других областях[2], что, как уже было показано выше, является свидетельством вовсе не демократизации, а пакта элит.

Функции главы территории в течение 1990-х гг. изменялись двояко.

С одной стороны, он получил значительно большую самостоятельность от центра по сравнению с практикой советских времен, вплоть до нормативно оформленной возможности канализировать финансовые средства, направляемые федеральным центром в регионы под вполне определенные цели (например, на ликвидацию задолженностей по зарплате бюджетников) по своему, зачастую весьма волюнтаристскому, усмотрению: либо на личные цели, либо на реализацию амбициозных, но далеко не первоочередных проектов развития территорий.

С другой стороны, в советский период первому лицу территории были подсубъектны практически все предприятия, организации и учреждения, расположенные на территории, вся сфера местного управления (которая и называлась в тот период именно управлением, а не самоуправлением), а сами перечисленные управленческие инстанции были зоной двойной ответственности – ведомственной и местнической. В постсоветский же период сфера прямого контроля и подчинения для губернатора оказалась весьма ограничена: он не может, как правило, прямо командовать предприятиями, организациями, учреждениями, органами местного самоуправления, а вынужден вступать с ними в договорные отношения.

К этому нужно добавить, что в каждом регионе, наряду со структурами управления, входящими в состав соответствующей администрации, действуют и представительства федеральных министерств и ведомств, которые вовсе не подчиняются лидеру региона, не им формируются, снимаются и назначаются. Согласование интересов с этими структурами требует еще больших управленческих усилий. Их автономность в системе управления регионом получила в мае 1998 г. организационное оформление в виде указа Президента Российской Федерации «О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти»; тем самым представительства федеральных структур были объединены, причем в значительной мере объективно такое объединение действовало против интересов региональной власти. Такие коллегии до мая 2000 г. (то есть до образования федеральных округов) рассматривались как совещательные органы при полномочном представителе Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации (заметим, что не при губернаторе)[3].

Само наличие полномочного представителя Президента в регионе также усугубляло неразбериху в территориальном управлении, поскольку определенными функциями он не обладал, считался неким «оком государевым», да и сама эта должность воспринималась как своего рода синекура; однако, тем не менее, он зачастую находился в конфликтных отношениях с губернатором и соперничал с ним за влияние в регионе и на федеральную власть, что приводило к дублированию управленческих функций.

Тем не менее, несмотря на коренные изменения в системе территориального управления, сама структура территориального деления страны осталась в период 1990-х гг. неизменной. Очевидно, тогдашнее руководство считало проблему оптимизации территориального устройства второстепенной по сравнению с преобразованиями в политической и экономической сферах жизни общества; региональные власти также не были заинтересованы в перекройке территориального деления, стремясь закрепить за собой хотя бы ту территорию, которой обладали на момент формирования новых региональных элит. Единственным исключением на региональном уровне территориального деления в этот период стало преобразование подавляющего большинства автономных областей в республики.

Возникло противоречие между радикальностью проводимых политических и экономических преобразований, с одной стороны, и неподвижностью структуры территориального деления, с другой, которое стихийно породило инициативы региональных властей по согласованию своих социально-экономических и политических интересов в форме межрегиональных ассоциаций. Первые из них не случайно возникли на Дальнем Востоке и в Сибири – регионах, где наиболее явственно ощущались проблемы дезинтеграции России и тяготения, прежде всего экономического, к сопредельным государствам – Китаю и Японии.

В состав «Сибирского соглашения» в декабре 1990 г. вошли Кемеровская, Новосибирская, Томская, Тюменская области, Алтайский и Красноярский края. В начале 1991 г. к ним присоединились республики Алтай, Тыва, Бурятия, Иркутская область, Читинская область, Омская область. Читинская область заявила о членстве сразу в двух ассоциациях – Сибирской и Дальневосточной; а Тюменская область – в Сибирской и Уральской[4].

В течение 1991-92 гг. наряду с «Сибирским соглашением» были созданы такие региональные ассоциации экономического взаимодействия, как  «Северо-Запад», «Большая Волга», «Центральная Россия», «Уральский регион», «Черноземье», «Северный Кавказ», «Дальний Восток и Забайкалье». При этом Калининградская область, подобно Читинской, также участвует в работе сразу двух ассоциаций – Центрально-Российской и Северо-Западной, а Республика Калмыкия в 1995 г. перешла из «Большой Волги» в Северо-Кавказскую ассоциацию[5].

Поскольку законодательное регулирование деятельности ассоциаций изначально отсутствовало, то на первых порах (до 1993 г.) ассоциации областей Российской Федерации существовали как общественные организации, не имевшие собственного юридического лица. В качестве учредителей, как правило, выступали председатели советов народных депутатов, главы администраций областей и крупных городов. Их совместная деятельность контролировалась договором (соглашением) учредителей, в котором, как правило, фиксировалось положение о том, что ассоциации созданы для выработки и реализации программ комплексного социально-экономического развития соответствующих регионов.

В министерстве юстиции ассоциации были зарегистрированы спустя два года – в начале 1993 г. Как и всякие юридические лица, они имеют свои уставы, в которых оговариваются функции ассоциации, ее права и обязанности, членство в ассоциации (в том числе права и обязанности членов) и основные принципы управления и финансирования работы[6].

Организационная структура ассоциаций выстроена по двухзвенному принципу. Высшим представительным органом является Совет ассоциации (Совет учредителей), который состоит из глав администраций и глав законодательных органов власти. К его компетенции относятся вопросы членства, решение наиболее актуальных проблем в жизни  региона, разработка стратегии регионального развития. Текущая работа выполняется исполнительным органом ассоциации – Генеральной дирекцией (генеральным секретариатом), которая обеспечивает деловые контакты регионов друг с другом, реализует принятые Советом решения[7].

Лишь в конце 1999 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»[8], который подвел законодательную базу под деятельность ассоциаций, «легализовал» их.

В любом случае, территориальные  образования в виде ассоциаций стали недооформленным образованием, поскольку «не имеют выраженного центра тяготения и административных признаков – единого производства, единой координации, зачастую перспективных объединяющих целей и концепций развития. Более того, при определенном подходе они могут рассматриваться как конкуренты и с точки зрения рынков, технологий, природных и человеческих ресурсов, и с точки претензий на бюджетные дотации, трансферты, инвестиции»[9].

Однако при анализе феномена экономических ассоциаций необходимо различать потенциальные, нереализованные, возможности этого властного института и практическое воплощение плодотворной, в принципе, идеи саморазвития и интеграции регионов на основе взаимного тяготения. В случае более последовательного воплощения в жизнь экономического ассоциирования страны эти институты могли бы стать продуктивной реализацией принципа государственно-общественной природы управления, опробованного неоднократно в процессе исторического развития России. Не случайно, что Е.М. Примаков в бытность свою председателем Правительства именно на основе сложившихся на объективной основе экономических ассоциаций предлагал реформирование территориального устройства России[10].

Складывание системы территориального управления в 1990-е гг. характеризовалось, помимо всего прочего, тем, что были отвергнуты не только отрицательные, но и многие положительные стороны советского опыта территориального управления, были утрачены многие полезные умения и навыки управленческого искусства. И это не случайность, а вопрос принципа: сложившиеся за предшествующие десятилетия основы политического менеджмента (формировавшиеся в советский период под псевдонимом «партийного строительства») были принесены в жертву политической целесообразности и вновь возникшим идеологическим догматам.

Так, одной из сильнейших сторон управления в советский период была система планирования и прогнозирования. В то же время многие авторы справедливо отмечают, что в первые годы становления независимой Российской Федерации  «само понятие «планирование» было вычеркнуто, хотя речь должна была идти об изменении содержания, форм и методов планирования с учетом новых требований»[11]. Идеологи внедрения ультралиберализма и монетаризма на российскую почву в начале 1990-х гг. не учли, что, как показывает мировой опыт, основы современного рыночного хозяйства вовсе не отрицают понятие планирования, а лишь меняют его механизм: от директивного к диспетчерскому.

Если в советский период территориальные комплексы, так же как экономические районы, не обладая административными рычагами, были, по крайней мере, институтом планирования, то сегодня они потеряли и эту основу для своего функционирования. В практике управления территория фактически перестала рассматриваться как комплекс. В результате сегодня никто серьезно не занимается перспективами регионального развития. Не существует стратегии развития комплекса, а значит, нет и ее обоснования. Комплексность как принцип управления территорией на сегодня практически потеряна (будем надеяться, что временно).

В итоге территориальное управление на современном этапе во многом утратило прогностические функции, восторжествовали наиболее примитивные управленческие принципы: управления «по отклонению», или «реактивного управления», т.е. реагирование на уже свершившиеся события, когда субъект управления формирует управляющее воздействие только после обнаружения возникшего отклонения от нормы в объекте управления. Всё это требует восстановления в своих правах планирования и прогнозирования, как инструмента управления, в том числе и территориального.

Структура центральных органов, осуществляющих контроль за развитием территорий, отличалась в 1990-е гг. явным несовершенством. К числу основных ее недостатков можно отнести:

1.               Дублирование функций. Так, в одной только администрации Президента в 1990-е гг. имелись отдельные друг от друга (и, очевидно, мешающие друг другу) Территориальное управление, Управление по координации деятельности полномочных представителей Президента в субъектах федерации и Комиссия по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий субъектов.

2.               Незначительность полномочий соответствующих органов. Ярким примером служит деятельность основного правительственного ведомства, регулирующего жизнедеятельность регионов, функционирующего с 1991 г. с перерывами и под разными названиями.

Этот федеральный орган последовательно именовался «Государственный Комитет Российской Федерации по делам Федерации и национальностей», «Министерство Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике», «Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям», «Министерство региональной и национальной политики Российской Федерации», «Министерство региональной политики», «Министерство по делам Федерации и национальностей» и, наконец, «Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики». В очередной раз он был воссоздан в сентябре 2004 г. под наименованием «Министерство регионального развития», причем за пределами новой, трехзвенной структуры основных министерств (министерство – агентство – служба), являясь явным исключением в административной реформе; а направление его деятельности приобрело заметный коммунальный оттенок.

Дело, впрочем, не в формальных видоизменениях, а в сущностных. Частое переструктурирование «регионального» министерства влекло за собой последовательное понижение его статуса и объемов полномочий. Это «многократное в течение короткого промежутка времени изменение его наименования и организационной структуры», по мнению коллектива авторов, иллюстрирует «неопределенность места и роли этого министерства в системе государственного управления». При каждом переименовании, а значит, и переформировании «изначально невысокий статус министерства последовательно снижался, сужалась сфера его полномочий и падала реальная координирующая роль»[12].

И если «министерство не сыграло сколько-нибудь заметной роли в решении жизненно важных для России проблем обеспечения целостности государства, формирования конституционной схемы федеративных отношений и местного самоуправления, фактически оказалось отстраненным от реального воздействия на развитие современной региональной и национальной ситуации»[13], то дело, разумеется, не в субъективных качествах возглавлявших его в разное время очень разных людей, а именно в отсутствии реальных рычагов для воздействия на региональную ситуацию: «министерство не имело реальной возможности активно влиять на разрешение острых региональных конфликтов, на выбор направлений и конкретных объектов государственной поддержки территорий, на разработку федеральных программ регионального развития, на формирование договорного механизма регулирования отношений «центра» и регионов и т.д.»[14].

Утверждение рыночной экономики, парламентаризма, разделения властей, последовательное воплощение концепции федерализма неизбежно повлекли за собой и изменения в территориальном управлении. В отличие от характерной для советского периода стандартизации управления и его организационных структур, сегодня все регионы отличаются «лица необщим выраженьем», стремятся подчеркнуть свою «самость», «особость», и различия регионов, обусловленные воздействием этнических, конфессиональных, экономических, историко-культурных и иных факторов, проявляются выпукло и отчетливо.

Это различие прослеживается в части наименования глав регионов (их стали называть Президентами, Председателями Госсовета, губернаторами, главами администрации), названий законодательных органов (Народный Хурал, Великий Хурал, Ил Тумэн, Хасэ), в наименовании составных частей регионов (районы, улусы, аймаки, кожууны) и, в свою очередь, их составных частей (волости, сельские округа, сельсоветы).

Обретение заново регионального своеобразия наряду с несомненными положительными чертами (такими, как лучший учет исторических, этнографических, географических, демографических особенностей регионов) сопровождалось в то же время и «парадом суверенитетов», волной суверенизации, нараставшей в течение 1990-х гг. и охватившей в итоге не только регионы, отличающиеся своеобразием этнических либо конфессиональных характеристик, но и чисто русские регионы. К концу 1990-х гг. все это привело к явлению «регионального баронства», когда Россию все больше начали воспринимать как сумму составляющих ее регионов. На практике реализация такой концепции приводила к требованиям к федеральному центру любые свои действия и решения принимать не иначе как по согласованию с региональными лидерами.

Взаимоотношения регионов и центра еще больше осложнялись экономической обстановкой 1990-х гг., которая породила явление регионального изоляционизма, когда регионы начали выстраивать отношения с соседями, как с иностранными государствами, сооружая таможенные барьеры и т.п.

Такая ситуация вызывала естественную обеспокоенность центра. Не случайно Е.М. Примаков, будучи председателем правительства, настаивал на том, что «федерация – это, прежде всего, союз, внутригосударственная интеграция. Поэтому абсолютно недопустимо, чтобы внутри единой федерации административным границам фактически придавался статус государственных»[15].

Выводы:

1.               Система территориального управления 1990-х гг. характеризуется противоречием между коренными изменениями в качественных параметрах территориального управления (такими, как уровень полномочий региональных властей и степень федерального вмешательства в дела регионов) и практической неподвижностью территориального деления, не отражавшего свершившиеся изменения в политической системе.

2.               Отмеченная неподвижность официальной территориальной структуры привела к выстраиванию новой территориальной структуры снизу, на основе неформальных связей между участниками процесса территориального строительства, в частности, в виде межрегиональных экономических ассоциаций.

3.               Такие явления 1990-х гг., как отход от выборности региональных и местных руководителей, перекос в уровне полномочий в пользу исполнительной ветви власти, выглядели явным отступлением от достижений предшествующего, перестроечного периода.

4.               Последовательное внедрение лозунгов «волшебной силы рынка» закономерно повлекло за собой сбои в территориальном управлении, что выразилось, прежде всего, в отказе от принципов комплексного развития территорий и стратегического планирования, программирования и прогнозирования в территориальном управлении.

5.               Недостатки территориального управления в 1990-е гг. аккумулировались в феноменах «регионального баронства» и «регионального изоляционизма», ставивших под угрозу территориальную целостность Российской Федерации.

Обсудить на форуме          Дальше            В начало

Реклама: . : : © М. К. Шишков, М. Ю. Кормушин, 2002-2010 : : . Реклама: