[ENG] www.terrus.ru

Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы

 Раздел VI.   Состояние и проблемы современного территориального управления России

Глава 6.1.   Территориальное управление России в конце ХХ в.

А.В. Усягин

    6.1.3. Роль Федеративного договора в преобразовании территориального управления

Основы современного территориального устройства Российской Федерации заложены двумя основополагающими и во многом внутренне противоречивыми актами: Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г., и Конституцией Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г. (причем последняя, вопреки массовым ожиданиям, в отличие от текста предшествующей Конституции, не инкорпорировала в свой состав текст Федеративного договора).

Появление Федеративного договора объясняется обострением межнациональных противоречий на последнем этапе существования СССР, выразившимся, в частности, в так называемом «параде суверенитетов». По мере приближающегося распада СССР автономные республики в 1989-91 гг. стали разменной картой в борьбе за полномочия между союзным и российским руководством. Союзный центр, дабы ослабить позиции российских властей, предлагал поднять статус автономных республик до уровня союзных и подключить их на равных к подписанию Союзного договора (а в этом случае последствия распада СССР могли бы быть еще более трагичными, чем это произошло в действительности).

Республики в 1990-91 гг. последовательно убирали название «автономная» из своих официальных наименований (оставаясь на деле всё-таки, конечно, автономными), и провозглашали, вслед за союзными республиками, свой государственный суверенитет.

Более того, еще до подписания Федеративного договора, в 1991 году, произошло возвышение статуса всех (кроме Еврейской) автономных областей до уровня автономных республик (а автономные республики, в свою очередь, провозглашали себя союзными), что автоматически предполагало и их выход из состава соответствующих краев. Заметим, что тем самым само разделение на области и края потеряло всякий юридический смысл, ибо при создании краев в начале 1920 гг. подчеркивалось, что край отличается от области тем, что имеет в своем составе национальные образования[1]. Если подразумевается, что край – это более сложносоставное образование, тогда не совсем понятно, почему, например, Тюменская область с входящими в нее двумя округами называется областью, а Алтайский, Хабаровский, Приморский, Краснодарский, Ставропольский края, лишившись национальных образований, тем не менее продолжают оставаться краями.

Парадоксально, но «выделившиеся из краев слабые автономные области приобрели более высокий статус (республики), чем мощные края»[2], что, естественно, обостряло проблему равноправия субъектов и вызывало протесты российских областей.

Поскольку все это реально угрожало дезинтеграцией Российской Федерации, возникла идея Федеративного договора для закрепления автономий в составе России. С распадом СССР в августе-декабре 1991 г. надобность в таком договоре, казалось бы, миновала, однако нарастание центробежных тенденций уже в автономиях побудило ускорить его подписание.

Федеративный договор выступает, таким образом, как логическое завершение политического процесса «парада суверенитетов», происходившего в 1990-92 гг., а в связи с этим – и как непосредственное продолжение Декларации о государственном суверенитете России, принятой 12 июня 1990 г. При этом, если сторонники Договора настаивают на том, что он был необходимым ответом на дезинтеграционные процессы, то нужно отметить, что его подписание вовсе не остановило центробежные тенденции, а во многом даже спровоцировало новый виток требований республик к федеральному руководству, усугубляя слабость позиций федерального центра.

После подписания Федеративного договора Совет глав республик стал требовать уже конфедеративных отношений с центром, предлагая в проекте Основ законодательства Российской Федерации о реализации Федеративного договора трактовать Россию как объединение республик – суверенных государств, функционирующих на основе принципа делегирования полномочий снизу вверх, при котором «республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим договором»[3].

И.А. Умнова справедливо считает это «концептуально ошибочным», поскольку «договор заключался не по поводу объединения независимых государств, а по поводу разделения государственной власти в России – суверенном государстве путем децентрализации», не во вновь формирующемся государстве, а в государстве, существовавшем задолго до этого. «Поэтому ни о какой передаче полномочий снизу вверх не могло идти и речи, за федеральными органами закреплялись и ранее им присущие полномочия»[4].

Во-вторых, Федеративный договор закрепил и узаконил привилегированное положение национальных образований, поставив их фактически во многом в положение ассоциированного членства с Российской Федерацией (как это особенно ярко проявилось в казусе Татарстана). При этом немаловажно то, что две республики – Татарстан и Чечня – вообще отказались подписывать Договор, оставляя за собой свободу рук в трактовке своих взаимоотношений с российским руководством, а Башкортостан подписал его на особых условиях, что предоставляло республиканскому руководству произвол в трактовке положений Договора. При подписании Договора руководство Республики Башкортостан подписало также и особое приложение к нему, которое определяло, что «Республика Башкортостан самостоятельно определяет общие принципы налогообложения и сборов в бюджет с учетом принятых в республике законов», что противоречило российскому законодательству. Более того, также вопреки федеральным законам, приложение предоставляло республике право создавать «самостоятельные законодательную и судебную систему, прокуратуру, адвокатуру и нотариат»[5]. Все эти положения противоречили, в том числе, и условиям самого Федеративного договора. Таким образом, формально подписывая Договор, руководство Башкортостана одновременно фактически дезавуировало его ключевые положения.

Федеративный договор представлял собой, по сути, договор о разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации (хотя само понятие субъекта федерации в Федеративном договоре не упоминалось).

Договор юридически закрепил разнотипность субъектов Федерации, деление на три основных типа: национально-государственные образования (республики в составе Российской Федерации), административно-территориальные (края, области, города Москва и Санкт-Петербург) и национально-территориальные (автономная область и автономные округа). Иначе говоря, за республиками был юридически закреплен статус суверенного государства. Представление о государственности внутри государственности, являясь крупной политической уступкой национальным образованиям, вызывало естественный протест на исконно русских территориях. Этот протест находил сочувствие и среди многих представителей центральной правящей элиты.

По сути своей заложенный в договоре принцип неравноправия субъектов отражал идеологию господствовавшего тогда в российском политическом процессе радикально-либерального направления, демонстрировавшего своего рода «большевизм наизнанку», при котором идеи либерализма воспринимаются как стоящие выше, чем национальные и государственные интересы.

Заложенное в договоре неравноправие его участников могло послужить основой для противоречивых оценок самого договора. Договор должен был способствовать федерализации государства, однако на деле он лишь обозначил тенденцию к последующей федерализации России. Россия при этом, преобразуясь и формально, и фактически из унитарного государства, становилась, однако не полноценной федерацией, а лишь полуфедерацией, или квазифедеративным государством.

Поскольку из всех составных частей России, подписавших договор, только республики получили статус субъектов Российской Федерации, то все остальные подписанты (области, края, города, автономная область и округа), не являясь формально субъектами федерации, становились при этом де-факто автономиями. Исходя из этого, к России после подписания Федеративного договора были вполне приложимы те же определения, что и к современным Италии, Испании и Великобритании (децентрализованное унитарное государство, государство автономий, региональное государство, квазифедерация, федерализм de facto).

Привилегированное положение республик подтверждалось протоколом к Федеративному договору с республиками, который подчеркивал, что «необходимо обеспечить предоставление не менее 50 процентов мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской Федерации представителям республик в составе Российской Федерации, автономных областей и округов»[6].

Поскольку же договор по своей структуре являлся трехчленным (представляя собой, по сути, отдельные договоры для национально-государственных, административно-территориальных и национально-территориальных образований), то каждый из элементов его структуры несколько по иному трактовал проблемы территориального управления.

Так, в частности, в первом договоре (для суверенных республик) статья 1.1. к исключительному ведению федеральных органов власти относила федеративное устройство и территорию Российской Федерации[7]. Статья 3.1. устанавливала, что территория и статус республики в составе Российской Федерации не могут быть изменены без ее согласия[8]. Следовательно, внутреннее территориальное устройство республики, ее деление на составные части и изменение внутренних границ не могло, согласно договору, принадлежать к федеральному уровню ответственности.

В то же время второй договор (для краев, областей и городов федерального значения) к ведению федеральных органов государственной власти относил, в том числе, и утверждение образования новых краев, областей, утверждение изменений границ краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга[9], а к совместному ведению – установление общих принципов территориального деления и организации местного самоуправления в вышеназванных субъектах[10]. Протокол к договору дополнял, что к совместному ведению относится также и изменение границ краев и областей[11].

Точно так же и третий договор в числе прерогатив федеральной власти называл утверждение образования новых автономных областей, автономных округов, утверждение изменений границ автономных областей, автономных округов[12], а к совместному ведению относил установление общих принципов территориального деления и организации местного самоуправления[13].

Правда, Федеративный договор не внес никаких изменений в территориальный состав Российской Федерации: количество субъектов и их границы остались неизменными. Договор трактовал скорее вопросы уровня полномочий субъектов и разграничения предметов их ведения. В то же время именно Федеративный договор породил ситуацию так называемой «матрешечной» структуры, при которой автономные округа признавались субъектами федерации и могли входить в Российскую Федерацию непосредственно, в то время как соответствующие края и области продолжали числить их в своем составе – ситуацию, которая перетекла затем и в ныне действующую Конституцию и продолжает порождать многочисленные конфликты.

Проблемы «матрешечности» территориальной структуры Российской Федерации, порожденные «парадом суверенитетов» и, в особенности, подписанием Федерального договора, пытался разрешить принятый 17 июня 1992 г. Закон Российской Федерации «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации»[14]. Значение закона даже не в том, что он урегулировал конкретный конфликт между Чукотским округом и Магаданской областью, а в том, что он фактически остановил вакханалию выходов автономных округов из состава областей и края и самопровозглашения себя в качестве суверенных территорий. В результате Чукотский округ так и остался единственным, который получил статус «непосредственного вхождения», остальные же продолжают, по крайней мере юридически, пребывать в составе соответствующих областей и края.

Признание Федеративным договором деклараций о государственном суверенитете, принимавшихся автономными республиками в ходе так называемого «парада суверенитетов» в 1990-91 гг., естественным образом означало и признание самого принципа существования суверенных государств в составе единого суверенного государства. Такая предельно расширительная трактовка понятия «суверенитет», означающего, как известно, независимость, верховенство власти, была, безусловно, юридически некорректна: либо республика является автономной, входит в состав единого государства, и тогда она несуверенна; либо она суверенна, но это подразумевает выход из состава единого государства.

Концепция «двойного суверенитета», представляя собой юридический нонсенс, имела, тем не менее, глубокий политический смысл. Нормы права становились здесь жертвой политической целесообразности, а придворные юристы, соответственно, обслуживали интересы этноэлит. Несмотря на юридическую ничтожность, понятие «двойного суверенитета» показало свою политическую действенность. Взаимоотношения центра и регионов стали вследствие этого предметом своеобразного торга, где каждая сторона стремилась обеспечить себе максимальное количество полномочий. Руководитель республики мог представлять себя едва ли не руководителем независимого государства, а Россию – едва ли не как иноземное государство, когда Центр пытался чего-либо добиться от региона (например, уплаты налогов). В то же время он подчеркивал, что находится в составе России, когда наступала очередь ему добиваться чего-либо от Центра (например, финансовых вливаний из федерального бюджета).

В юридической литературе эта дихотомия получила название теории «инструментального национализма». Иначе говоря, нарастание националистических и даже сепаратистских тенденций в региональном политическом процессе начала 1990-х гг. стало инструментом в руках региональной политической элиты, позволяя ей играть на этнотерриториальной идентичности своих республик.

При этом на фоне радикализма ряда общественных движений, требовавших выхода соответствующих республик из состава России, руководители этих республик могли изображать себя политически умеренными посредниками между радикалами и центром, принуждая федеральный центр к поддержке сформировавшихся этноэлит и способствуя тем самым закреплению и узурпации политической власти за теми заинтересованными группами, которые пришли к власти в конце 1980-х – начале 1990-х гг.

При всем том, объявляя республики суверенными, Договор не предусматривал таких же прав и привилегий для иных субъектов федерации, что породило протесты и действия областных и краевых властей. Договор закреплял целостность республик, однако целостность краев, областей и автономий при этом не гарантировал. Обеспечивая республикам (государствам) осуществление «всей полноты государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории», в то же время для краев и областей такой нормы не предусматривал. Республики объявлялись «самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений», края, области и автономии – участниками только «связей». «Земля и ее недра являлись достоянием (собственностью) народов»[15], проживающих на территории соответствующих республик, но не на территориях соответствующих краев, областей и автономий.

Неравноправие субъектов еще более было подчеркнуто фактом создания Совета глав республик, куда, как явствует из названия, вошли лишь представители национально-государственных образований, но никак не административно-территориальных либо национально-территориальных. Пользуясь преференциями, предложенными в Федеративном договоре, республики начали регулировать свое законодательство, еще более расширительно трактуя в нем свое особое положение. Противоречия с тогдашней Конституцией Российской Федерации были заложены практически во все принятые тогда (или измененные) Конституции республик. Проблема усугублялась и политикой «бюджетного сепаратизма», проводившейся руководством большинства республик, которая предусматривала значительные изъятия из общего порядка налогообложения регионов, распределения доходов и расходов между центром и территориями.

Все эти факты свидетельствуют о том, что в целом Федеративный договор увеличил разрыв между национальными образованиями и административными территориями по уровню полномочий в пользу национальных образований. Существовавший еще в Конституциях советского периода перекос был не только не устранен, но и, наоборот, усугублен. Это естественным образом повлекло за собой ответную реакцию исконно русских областей.

Края и области начали активно требовать выравнивания своих прав с республиками. Процесс суверенизации уже краев и областей наиболее ярко проявился в достаточно многочисленных действиях региональных властей периода 1992-93 гг. Так, Кировская и Тульская области приняли свои конституции; Вологодская область провозгласила государственный суверенитет; Нижегородский областной Совет заявил о своих намерениях провозгласить республику; Архангельский Совет явочным порядком повысил статус области почти до республиканского уровня; в печати появился проект объединения Иркутской области с Красноярским краем; новосибирские депутаты выступали с идеями Сибирской республики. Сюда же примыкали выступления донских и кубанских казаков о признании их особой этнической группой с правом особого же порядка управления территорией (то есть создания Донской и Кубанской республик). Наконец, в Екатеринбурге было провозглашено создание Уральской республики (что побудило Президента России Б.Н. Ельцина отправить в отставку инициатора проекта губернатора Свердловской области Э.Э. Росселя).

Результатом такого развития событий стало создание в ноябре 1992 года главами 53 регионов «Союза губернаторов», руководитель которого вошел в состав Совета глав республик. Аргументируя свою позицию, представители регионов с преобладанием русскоязычного населения особо указывали на то, что многие области и края по своему демографическому, экономическому, интеллектуальному потенциалу значительно превышают автономные республики и, тем более, автономные округа, но при всем том существенно ограничены по сравнению с ними в своих правах.

В августе 1993 года в «Российской газете» было опубликовано обращение глав исполнительной и законодательной власти ряда крупных регионов к Президенту Российской Федерации и Правительству страны. Авторы письма требовали прекращения сепаратных переговоров с руководством республик (в том числе через Совет глав республик), аннулирования всех достигнутых без участия краев и областей договоренностей об экономических привилегиях республик, отмены всех Указов Президента и постановлений Правительства, «противоречащих законам России и дарующих экономические привилегии отдельным республикам в составе России». Подписанты настаивали, что к республикам, не перечисляющим в федеральный бюджет предписанные законом налоги, правительством России должны быть немедленно применены адекватные экономические санкции. Требовалось также заложить в проект новой Конституции Российской Федерации полное «политико-экономическое равенство всех типов регионов России» и тем самым «перейти от национально-государственного деления» страны к «государственно-территориальному». Предлагалось также ликвидировать разноуровневость субъектов федерации, введя единообразное их наименование – «земля». Фактически это означало бы ликвидацию национального принципа при формировании территорий. Наконец, все три Федеративных договора должны были, по мнению руководителей регионов, «прекратить свое существование как противоречащие описанному выше федеративному устройству России»[16].

Поскольку и федеральная власть, и руководители регионов рассматривали Федеративный договор как своего рода плод взаимного компромисса, то ни одна из сторон не собиралась его воспринимать как принятый «всерьез и надолго», а считала его сугубо временным документом. Не случайно, например, бывший в тот период председателем Комиссии по национально-государственному устройству и межнациональным отношениям Верховного Совета России Н.П. Медведев признавался впоследствии, что Федеративный договор и не собирались соблюдать, а должны были сменить его принятой референдумом Конституцией[17] (что и произошло через год с небольшим).

Все вышеприведенные факты говорят о том, что Федеративный договор не решил поставленных при создании этого документа задач. С одной стороны, он не устранил центробежные тенденции, не предохранил государство от угрозы распада. С другой стороны, он усилил противоречия между разными уровнями субъектов федерации, породил новые проблемы в их взаимоотношениях друг с другом и с центром. Договор имел сугубо политическое значение: решая сиюминутные проблемы, он не решал проблемы стратегии развития государства. Эта ситуация привела к необходимости создания нового юридического документа, который бы на иных основах выстраивал взаимоотношения федерации и ее субъектов.

Выводы:

1.               Принятие Федеративного договора явилось отражением процессов распада в 1990-91 гг. единого союзного государства и дезинтеграционных процессов в конституировавшейся как независимое суверенное государство Российской Федерации.

2.               Договор должен был, таким образом, способствовать сохранению единства государства и его сплочению на базе признававшихся всеми участниками договора принципов территориального строительства; в том числе и на основе перехода от декларативной к реальной федерации.

3.               Однако заложенные в договоре противоречия между уровнем полномочий различных групп участников не позволили реализовать интеграционные тенденции, что вызвало необходимость  перейти к новому этапу урегулирования противоречий в территориальном устройстве и управлении Российской Федерации.

Обсудить на форуме           Дальше           В начало