[ENG] www.terrus.ru

Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы

Раздел III. История территориального управления в России

Глава 3.5. Развитие территориального управления в 1929-1991-х гг.

А.В. Усягин

3.5.3. Кризис советской системы территориального управления

Кризис системы территориального управления в СССР имел несколько сущностных сторон. Это были:

а) кризис собственно управляющего воздействия;

б) кризис территориального устройства;

в) и кризис межэтнических отношений.

К концу советского периода вполне выявились коренные недостатки вертикального по преимуществу управляющего воздействия. Управленческий сигнал проходил из центра в регионы и транслировался (дублировался) из регионов на места. Однако обратный сигнал – с низового уровня на региональный и центральный – проходил слабо и с помехами.

Можно согласиться с мнением В.Л. Каганского о том, что в советской территориальной системе «вертикальные, иерархические, властные отношения доминируют над горизонтальными, территориальными, обыденными и порождают их. Можно рассматривать советское пространство как своего рода множество внепространственных задач, упавших на территорию, преобразовавших, подчинивших и сформировавших в ней особые ячейки, как реалию, порожденную из внепространственной (надпространственной) позиции»[1].

В прямой связи с этим находится и другая характерная черта территориального управления в СССР: «Советское пространство сильно фрагментировано и сегрегировано, в нем чрезвычайно велика роль рубежей, барьеров, границ. Ранг, значение ячейки задаются ее положением в административной иерархии и выражаются в пространстве размером как статусным признаком. Функция ячейки производна от ее ранга и размеров, тем самым иерархия приобретает горизонтальное измерение»[2].

Система не благоприятствовала межрегиональным связям и ассоциациям. Вся активность в этом направлении находилась под жестким контролем центра. Кроме того, для советского периода была характерна стандартизация управления, при которой во всех регионах страны существовали одинаковые, не учитывающие их историческое своеобразие, наименования территорий (сельсовет – район – область/край), одинаковые названия должностей в государственном и партийном аппарате, одинаковые штаты аппарата

Структура административно-территориального деления сложилась окончательно к 1957 г. и с тех пор фактически не изменялась. Между тем за прошедший после этого период произошли кардинальные сдвиги в политической и экономической сферах жизни общества, в размещении производительных сил, в том числе и населения. Уже на рубеже 1970-80-х гг. стало очевидным противоречие между относительной неподвижностью административно-территориального деления и развитием экономики, появлением новых промышленных центров (по марксовым постулатам – отставание развития производственных отношений от развития производительных сил). Система территориального управления отражала реалии индустриализации и уже не позволяла отразить новые экономические связи и комплексы.

Не всегда были очевидны критерии, которые были приняты за основу при образовании административных единиц. Далеко не обязательно соблюдались принципы естественного тяготения, и, прежде всего, экономического, территорий к административному центру, транспортной доступности и т.д. Устранив многие несообразности губернской системы, где очень часто губернский город располагался на самой окраине подведомственной территории и поэтому был слабо связан с ней, новое деление добавило в то же время свои. Так, и в новой системе далеко не обязательно территории объединяли районы, примыкающие к областному центру.

      Если рассмотреть с этой точки зрения границы областей и краев, то мы увидим, что, например, южные районы Архангельской области (Коноша-Котлас) притягивались к Вологодской, район Луги в Ленинградской – к Новгородской; юг Калужской – к Брянской, а юг Московской – к Рязанской; Самарская область привлекала к себе юг Ульяновской и север Саратовской областей, зато Саратовская вовлекала в свою орбиту север Волгоградской, которой, в свою очередь, был ближе север Астраханской; северные районы Краснодарского края тяготели к Ростовской области, а восточные – к Ставропольскому краю; север Курганской области примыкал к Свердловской, а запад – к Челябинской областям; явно ближе к Тюмени были восточные районы Свердловской области, к Омску – запад Новосибирской; к Хабаровску – север Приморского края, зато к Магадану – север Хабаровского.

      Кроме этого, субъекты должны состоять из территорий, тяготеющих друг к другу в экономическом, транспортном отношении. При этом областной центр должен быть действительным, в том числе и экономическим центром, узлом транспортных путей. На деле областные города зачастую не соответствовали этому требованию, а сами области становились совершенно разорваны, разобщены.

      Так, например, Белгородскую область транспортные пути разбивали на три направления: Белгородское, Оскольское и Валуйки-Алексеевское. Не связан был с областным центром юг Ульяновской области. Окраинное положение имели такие областные центры, как Тюмень, Кострома, Брянск.

      В некоторых областях сформировались более крупные, чем областные города, промышленные центры, неизбежно притягивающие к себе окрестные территории: Череповец в Вологодской, Новокузнецк в Кемеровской, а это порождало своеобразное «двоецентрие» в территориях.

      Недостатки административно-территориального устройства многократно усиливались воздействием национального фактора. Принципы конфедерации были лишь провозглашены в концепции Союза, но не воплощены в действительность, остались лишь в тексте Союзного договора. Признав формально правоту точки зрения Ленина, Сталин на деле с самого начала повел дело к функционированию Союза в более жестких, федеративных рамках. Начиная же с 1929 г. – года «великого перелома», с переходом экономики на плановые, централизаторские рельсы, Союз, формально конфедеративный, превратился на деле в унитарное государство.

С 1930-х гг. республики перестали в полной мере контролировать свои территории и расположенную на них экономическую базу. Конфедеративный по своей сути принцип права выхода республик из Союза продолжал существовать в текстах Конституции (как 1936, так и 1977 гг.), однако в реальности никто и не помышлял о его воплощении в жизнь. В политической практике все более отчетливо были видны черты и свойства строго централизованного управления страной.

Далеко не во всех унитарных государствах единство насаждалось и поддерживалось столь жестко и авторитарно, как это было в СССР. Реальный, конкретный политический процесс вошел в противоречие с декларативным. И если сегодня некоторым юристам «совершенно очевидно, что система государственного устройства РСФСР развивалась в сторону федерализации, вначале формальной, а затем и реальной (легализации федерации)»[3], то они, видимо, не учитывают, что документационная база не всегда отражает действительные процессы в политическом управлении, которые двигались в обратном описанному направлении.

Поскольку форма территориального устройства Союза в конституции никак не определялась, то это позволило юристам советского периода говорить об особом типе союзной федерации, базовые идеи которой: «добровольность вхождения в состав Союза и суверенитет республик, договор как основа федеративных отношений и право выхода суверенной союзной республики из состава федеративного государства – считались вершиной советской научной мысли об истинном федерализме. Но именно эти идеи», – убеждена И.А. Умнова, – «сыграли роль троянского коня, как в отношении Союза ССР, так и России»[4].

Полностью соглашаясь с этим, хотелось бы только добавить, что все эти принципы без изъятия были просто перенесены с союзного уровня на республиканский: с провозглашением суверенной Российской Федерации национальные образования точно так же стали требовать добровольности вхождения, права выхода и договорных отношений с центром.

Союзные республики, формально равноправные, на деле, конечно, имели разный вес в управлении СССР. Здесь можно вычленить:

1. Союзные республики со сложным делением (региональным подразделением на области и т.п.) – Россия, Украина, Белоруссия, Грузия, Азербайджан, Казахстан, Узбекистан). Их лидеры, как правило, становились членами либо кандидатами в члены Политбюро, и тем самым неформальный статус таких республик был значительно выше, чем у союзных республик без регионального подразделения.

2. Союзные республики без регионального подразделения либо с небольшим населением – Эстония, Латвия, Литва, Молдавия, Армения, Таджикистан, Туркмения, Киргизия.

Бросается в глаза, что Российская Федерация по сравнению с другими союзными республиками отличалась неполновластием, неполнотой функций, полномочий. В РСФСР не было некоторых важных министерств и ведомств, имевшихся в других республиках, не существовало профсоюзных или молодежных объединений, и даже в партийной структуре – реальном тогда источнике власти – только эпизодически, на короткое время создавались некие властные паллиативы типа Бюро ЦК КПСС по РСФСР (1961-66 гг.). Не случайно также, что возглавлял Бюро непосредственно Первый секретарь ЦК КПСС: таким образом исключалось образование параллельного союзному источника власти (а предложения о создании российской компартии привели в конце 1940-х гг. к известному «ленинградскому делу»).

Это объяснялось тем, что Россия воспринималась как осевое звено в территориальном устройстве Советского Союза, поэтому уравнение ее в правах с другими союзными республиками, возвышение ее прав было чревато распадом Союза (что и произошло впоследствии). Небезынтересно в этой связи, что распад Союза (1991 г.) произошел вскоре после образования самостоятельной Компартии Российской Федерации (1990 г.).

Именно в силу особого положения Российской Федерации ее юридическая природа была наиболее запутанной. Во всех Конституциях советского периода наличествовал юридический нонсенс, при котором в формировании высших органов власти и управления Российской Федерации (Президиума Верховного Совета и Совета Министров РСФСР)[5] и даже всего Союза ССР (Совета Национальностей Верховного Совета СССР)[6] участвовали автономные республики, автономные области, автономные округа, но никак не области с собственно-русским населением. Они оказывались тем самым во многом как бы вне поля правового регулирования. По Конституции 1978 г. автономные республики «состояли» в Российской Федерации, а края и области только «имелись»[7]. Эта терминологическая тонкость еще раз подчёркивала неравноправие субъектов (хотя само понятие «субъект федерации» появилось лишь в последних редакциях этой Конституции 1991-92 гг.).  

Основными недостатками советского национально-территориального устройства были:

1. Иерархичность структуры (союзные республики – автономные республики – автономные области – автономные округа) с системой убывающих прав и полномочий; причем расчленение на уровни производилось зачастую по надуманным основаниям.

Так, население крупнейших автономных республик (Татарии и Башкирии) в 2,5 раза превышало население союзной Эстонии. Известным критериям И.В. Сталина о необходимых условиях для преобразования в союзную республику, изложенным им в докладе о проекте Конституции на Чрезвычайном VIII съезде Советов 25 ноября 1936 г: окраинное, приграничное положение, население не менее 1 млн. человек, развитие индустриальной базы[8] – не отвечала Карелия, произведенная, тем не менее, в свое время (в 1940-57 гг.), очевидно, по пропагандистским соображениям, в союзные республики, но отвечали, например, Дагестан и Якутия.

2. Из этого вытекало и разделение народов на сорта, которое, в свою очередь, влекло за собой своего рода феодальные владения одного этноса над другим, отношения господства и подчинения (или сюзеренно-вассальные отношения), что впоследствии породило национальные конфликты конца 1980-х – начала 1990-х гг. (карабахский, юго-осетинский, абхазский, гагаузский, приднестровский). Республиканские власти Грузии или Азербайджана не случайно отказывались поднимать статус Южной Осетии и Нагорного Карабаха, стремясь подчеркнуть тем самым свое господствующее положение в этих автономиях.

3. Разделение народов на имевшие территориальное управление и без такового – народы без территорий.

Этнические и административные границы, как правило, не совпадали, причем по двум основаниям:

Во-первых, во многих случаях они не могли совпасть в силу крайне изломанных и изрезанных ареалов расселения этносов. Ярчайшими примерами этого могут стать мордва, расселенная анклавами по Нижегородской, Рязанской, Пензенской и Ульяновской областям, что приводит к тому, что мордва в основном живет не в Мордовской республике, а в Мордовской республике в основном живет не мордва; и в особенности татары, которых зачастую называют «миграционным спутником русских» в силу высокой мобильности этого этноса, что делает невозможным проведение территориальных границ, совпадающих с расселением татар.

Во-вторых, границы не совпадали и вполне сознательно, по причине проводившейся государственной политики включения в национальные республики районов с преимущественно русским населением для того, чтобы предохранить Союз от центробежных тенденций, закрепить национальные образования в составе единого государства.

Итогом этого стали такие проблемы, как проблема Северного Казахстана с 8-ю русскоязычными областями, куда сегодня далеко не случайно, видимо, в целях закрепления этих территорий в составе Казахстана, передвинута новая столица Казахстана.

Еще более осложняло картину национально-территориального строительства существование двунациональных автономий, особенно на Северном Кавказе, таких, как Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Чечено-Ингушетия, где народы были объединены  зачастую по произвольным основаниям, что порождало неизбежные национальные конфликты.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что, когда в конце 1980-х гг. М.С. Горбачев провозгласил лозунг «обновления федерации», речь шла на самом деле не об обновлении, а воссоздании реально функционирующей федерации. При этом «сменявшие и дополнявшие одна другую идеологемы (республиканский и региональный хозрасчет, экономический суверенитет, новая федерация, союзное государство и т.д.)» были идеологемами «реконструкции системы регионов»[9].

Другое дело, что поток событий потребовал довольно скоро перейти на защиту хотя бы конфедеративных основ объединения (Новоогаревский процесс, концепция Союза Суверенных Государств – апрель 1991 г.), однако в реальности не удалось сохранить и этого. Попытка наполнить реальным содержанием декларативные положения Конституции фактически привела к распаду СССР. Стоит отметить тот парадокс, что «СССР был демонтирован преимущественно действием сил, заинтересованных в его сохранении, поскольку только в его рамках могли быть удовлетворены статусно-ресурсные аппетиты регионов»[10], и, добавим, региональных властных элит.

Выводы:

1.               Прогрессирующее отставание административно-территориального деления от развития социально-экономических отношений к концу советского периода выпукло обозначило проблемы территориального устройства, во многом остающиеся неустранёнными и по сегодняшний день.

2.               Практически все из отмеченных недостатков территориального устройства СССР можно отнести и к современному состоянию Российской Федерации.

3.               Проблемы собственно территориального устройства усугублялись нарастанием национальных проблем и принципиальным отказом системы их разрешать в связи с выдвижением лозунгов «решения национальной проблемы в СССР» и «единства и дружбы народов Советского Союза».

Обсудить на форуме           Дальше            В начало