Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы

Раздел III. История территориального управления в России

Глава 3.2. Территориальное управление в имперский период

А.В. Усягин

        3.2.3. Государственно-общественный характер управления

Попытки привлечения к управлению территориями выборной общественности делались и при Избранной раде (земские и губные учреждения), и при Петре I (ландраты, ратуши, магистраты), но впервые масштабно, как управленческий принцип, привлечение общественности, выборного элемента к государственному управлению было заявлено в ходе губернской реформы Екатерины II. Сильнейшей стороной ее преобразований был не сугубо государственный, а государственно-общественный характер создававшихся вновь местных учреждений.

Оговоримся, что общественной такая система управления территориями может быть названа лишь условно, поскольку общественность была жестко сословной. На губернском уровне общественность была практически сугубо дворянской, на городском уровне существовал также и купеческий элемент, а участие крестьян в управлении допускалось лишь на уровне деревенской общины.

Оговоримся также, что при проведении преобразований в жизнь вполне проявилось характерное и для других периодов истории России (земско-губная реформа Избранной рады, городская реформа Петра I, попытки созыва Уложенной комиссии) восприятие общественной службы, службы по выбору, как тягла, ярма; «пренебрежение знатного и состоятельного дворянства службами по выбору», когда «стремление к такой службе обнаруживали, прежде всего, дворяне, по имущественным и образовательным параметрам находящиеся на низших ступенях дворянского общества, не имевшие иных возможностей реализации»[1]. Очевидно, это было следствием того, что выборные должности были принципиально неоплачиваемыми и не несли с собой никаких привилегий.

Тем не менее, нельзя недооценивать внедрение выборного элемента в ткань государственного механизма. Можно говорить, что именно с екатерининских реформ в России стали возрождаться  земства, а с развитием земств прямо связаны и проблемы формирования гражданского общества в России. Можно, таким образом, считать, что первые элементы его начали появляться именно в связи с губернской реформой Екатерины II (вкупе с Жалованными грамотами дворянству и городам, естественным образом завершившими в 1785 г. этап реформирования территориального управления), когда была разрешена деятельность общественных объединений – вначале в среде первого сословия, в виде дворянских собраний, затем во втором сословии, в виде купеческих гильдий.

«Не только предводители, депутаты и другие представители сословного дворянского общества, но и целый ряд чиновников, являвшихся органом государства в местном управлении, были выборными ставленниками дворянства. По закону, дворянство избирало председателя и двух членов уездного суда, земского исправника и заседателя земского суда, председателя и двух членов совестного суда, двух членов приказа общественного призрения. Глава дворянского общества, губернский предводитель дворянства, заседал на первом месте после губернатора в комиссии народного продовольствия, общественного здравия, дорожной, оспенном комитете, комитете коннозаводства, комитете и особом присутствии по земским повинностям. Во всех временных комитетах и комиссиях, касавшихся сколько-нибудь значительных нужд губернии, также всегда и непременно участвовали представители дворянства»[2].

Ярким примером выборности, причем не только дворянской, но и из представителей горожан и свободных крестьян, служил приказ общественного призрения, который «содержал больницы в губернских и уездных городах, дома для умалишенных, богадельни, воспитательные дома, училища детей канцелярских служителей, сиротские дома, фельдшерские школы, тюремно-исправительные заведения; кроме того, он оказывал вспоможение гимназиям и уездным училищам, содержал стипендиатов в гимназиях, женских учебных заведениях императрицы Марии и на медицинских факультетах университетов». При этом «специальных земских исполнительных органов не существовало; их заменяли общие учреждения, т.е. почти исключительно земская полиция. В уездах были учреждены различные комитеты и комиссии смешанного состава из чиновников и выборных представителей сословий, например, дорожные комиссии, квартирные комитеты и т.п., но они, по официальным отзывам, числились только на бумаге и фактически не оказывали никакого влияния на приведение в действие земской сметы»[3].

Привлечение цензовой общественности к управлению территориями означало вместе с тем и ее включение в структуру государственного управления: служба по выбору приравнивалась к государственной службе.

Следующим важным шагом в развитии гражданского общества, оказавшим немалое воздействие на территориальное управление, стала земская реформа 1864 г., законодательно вводившая общественный элемент в управление губерниями и уездами. Заложенный Екатериной II принцип государственно-общественного управления территориями получил в этой реформе дальнейшее развитие.

При этом, с одной стороны, и введенные согласно реформе земские учреждения не были полностью общественными, поскольку предусматривался плотный контроль государства за их деятельностью (именно государство делало окончательный выбор председателей земств из предложенных ими кандидатов, назначало собрания, утверждало или не утверждало их решения, распускало собрания в случаях их неповиновения закону), но с другой стороны, и управление губерниями и уездами не было сугубо государственным, поскольку в состав соответствующих учреждений были введены представители земства. Создавалась своеобразная система взаимоконтроля государства и общества.  

По закону земства были чисто хозяйственными организациями. Государственная власть стремилась сбросить земствам те обязанности, которые были обременительны для нее самой (и которыми до создания земств фактически никто не занимался). При этом занятия политическими делами прямо запрещались законодательно. Но, несмотря на это, вскоре земства стали играть важную политическую роль.

В 1870 г. была проведена также и реформа городского самоуправления. Попечительству городских дум и управ подлежали, прежде всего, вопросы благоустройства, а также заведование школьными, медицинскими и благотворительными делами.

При Александре III, когда министром внутренних дел стал Д.А. Толстой, начались притеснения земств. В 1890 г., уже на излете своего короткого царствования, Александр III провел земскую контрреформу. По новому закону был усилен правительственный контроль над земством; над выборными земскими органами встал чиновник от правительства – земский начальник. Для дворян-землевладельцев был понижен имущественный ценз, для горожан – повышен. Крестьянские гласные стали назначаться губернатором из числа кандидатов, заявленных на волостных сходах. Однако даже в таком урезанном виде земства сохранили свою общественную природу, а их влияние на государственное управление и политическая активность даже продолжали возрастать в конце XIX – начале ХХ вв.

К завершению имперского периода земское самоуправление было введено только в 34 губерниях Европейской России, а в остальных районах делами ведали правительственные органы. Земства не были введены в Сибири, в Архангельской губернии, в Области войска Донского, в Астраханской и Оренбургской губерниях, то есть там, где был слабо представлен дворянский элемент. Правительство так и не смогло отойти от сословного принципа представительства в земствах.

Развитие земств как органов общественного самоуправления привело к ситуации, когда гражданские права были максимальны в сфере местного самоуправления и стремились к нулю в политической сфере. Современная российская политическая система демонстрирует нам обратный вариант подобной дихотомии: глава государства у нас избирается населением и стремится сделать все остальные должности максимально управляемыми и назначаемыми. При современной системе население, один раз в четыре года изъявив свою волю на выборах, впоследствии утрачивает практическое влияние на дела. В XIX веке, наоборот, население не могло воздействовать на расстановку политических сил в верхнем эшелоне власти, но зато могло постоянно и результативно воздействовать на ход дел снизу: через систему выборщиков, наказы и т.д.

Выводы:

1.               Территориальное управление в имперский период представляло собой своеобразную дихотомию между выборностью и назначаемостью, обществом и государством, центральной и местной бюрократией.

2.               Это позволяло в значительной мере учитывать мнение, настроение и интересы общественности при проведении территориальной политики, вовлекая ее в управление.

3.               С другой стороны, эта общественная природа управления существовала только в известных пределах. Противоречие между государственными и общественными природами управления привели в конце концов к торможению общественной инициативы.

Обсудить на форуме         Дальше            В начало