[ENG] www.terrus.ru

Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы

Раздел III. История территориального управления в России

Глава 3.3. Проекты реформирования территориального устройства

в XIX – начале ХХ вв.

А.В. Усягин

        3.3.1. Государственные и общественные проекты

Несмотря на то, что система территориального устройства оставалась в течение XIX – начале ХХ вв. почти недвижимой, именно в этот период появились многочисленные проекты в части изменения административно-территориальной структуры государства. Причинами этого были как очевидное, нараставшее со временем несоответствие между административно-территориальным делением Российской империи и реальным размежеванием ее территории, так и, с другой стороны, возросший уровень гражданских свобод в стране, позволявший различным авторам, не опасаясь за жизнь и свободу, указывать власти на несовершенство управления.

Все проекты реформ территориального управления можно разделить на две большие группы: а) проекты, подготовленные государственными чиновниками (чаще по поручению правительства), и б) проекты, предложенные представителями общественности.

Впервые полно и последовательно принципы территориального переустройства России были изложены в конституционном проекте М. М. Сперанского, представленном в 1809 г. и известном под названием «Введение к уложению государственных законов». В этом проекте парадоксальным образом сочетались принципы укрупнения и разукрупнения административно-территориального деления.

Так, с одной стороны, намечалось на окраинах империи создать вместо губерний 5 укрупненных областей: Сибирь до Уральских гор; край Кавказский и Астраханский с Грузией; край Оренбургский; Земли донских казаков; край Новороссийский. С другой стороны, центральные русские губернии должны были, наоборот, разукрупняться, и вместо 300-400 тыс. душ мужского пола в них предполагалось от 100 до 300 тыс. душ.

При этом уезды (называемые М.М. Сперанским округами), в свою очередь, снова укрупнялись, и вместо 30 тыс. душ должны были насчитывать 50 и более тыс.; губернии, таким образом, насчитывали от 2 до 5 округов[1]. Одним из главных побудительных мотивов при укрупнении уездов было стремление сократить государственную администрацию, поскольку, по мнению М.М. Сперанского, недостаточно «надежных и исправных чиновников, сколько суд и добрая полиция их требует». На место государственной бюрократии должны были прийти представители общественности.

Таким образом, наиболее сильными сторонами проекта М.М. Сперанского были: а) учет многообразия местных особенностей, выраженный в разной системе учреждений и установлений для окраин и для центра; б) сокращение государственного аппарата управления за счет распространения местного самоуправления.

К сожалению, план территориального переустройства ждала та же судьба, что и бóльшую часть других предложений М.М. Сперанского: формально утвержденные, они в итоге так и не были реализованы.

Следующим нереализованным проектом был разрабатываемый по поручению императора, но тем менее им не воспринятый, проект Н.Н. Новосильцева, создававшийся в 1818-20 гг. и получивший название «Государственная уставная грамота Российской империи». Н.Н. Новосильцев был Председателем Государственного Совета империи и на тот период (что существенно) правительственным комиссаром в Польше, а сам проект должен был распространить на империю порядки, установленные польской конституцией. Проект Н.Н. Новосильцева испытал сильное воздействие идей М.М. Сперанского, прежде всего в устройстве центральных учреждений, но заметно отличался от него в области местного управления.

Проект Н.Н. Новосильцева отличало своеобразное сочетание унитарных и федеративных концепций государственного устройства. В этом проекте предполагалось разделить Россию на наместничества во главе с генерал-губернаторами, но самих руководителей наместничеств предполагалось сделать назначаемыми, а не выборными (своего рода аналог современных федеральных округов). Впрочем, наряду с назначаемым генерал-губернатором предполагалось и создание выборных сеймов (дум) наместнических областей[2]. Таким образом, и здесь вновь подтверждается принцип неопределимости (или недостаточно четкой определимости) типа территориального устройства России.

Согласно проекту, предполагалось создание 12 наместничеств во главе со столицами: Псковом, Витебском, Вильно, Киевом, Одессой, Архангельском, Тверью, Тулой, Оренбургом, Казанью, Тифлисом и Томском. При этом разделение на губернии и уезды также сохранялось, но вводилось и более дробное деление уездов на округа.

К сожалению, в последний момент колебания императора привели к отказу и от этого проекта. Возможно, причиной было то, что Александр I считал возможным создание представительства только в увязке с социально-экономическими преобразованиями (прежде всего, с отменой крепостного права), иначе, без предоставления гражданских прав податным сословиям, такое представительство неизбежно приобретало бы аристократический характер. Поскольку же добиться инициативы дворян в разрешении крестьянского вопроса не удалось, а проводить отмену крепостного права вопреки воле дворянства представлялось опасным, то и идея представительства потеряла в глазах императора свою привлекательность и актуальность.

Основная масса общественных проектов объективно исходила из оппозиционного лагеря, т.к. осознание необходимости внесения изменений в управление страной зачастую вступало в противоречие с официальной доктриной. Эти проекты всегда исходили из необходимости укрупнения регионов в государстве, и, как правило, – из его федерализации.

Одним из первых известных проектов, происходящих от общественности, можно назвать декабристский проект, наиболее полно и последовательно воплощенный в «Конституции» Н. Муравьева.

Сильной стороной проекта Н.М. Муравьева было внимание к местным особенностям: Россия превращалась в федерацию, разделенную на 13 держав (Ботническую, Волховскую, Заволжскую, Балтийскую, Западную, Днепровскую, Украинскую, Черноморскую, Низовскую, Камскую, Кавказскую, Обийскую и Ленскую) и 2 области (Донскую и Славянскую) во главе с Санкт-Петербургом, Новгородом, Ярославлем, Вильно, Смоленском, Киевом, Харьковом, Одессой, Москвой, Саратовом, Казанью, Тифлисом, Тобольском, Иркутском, Новочеркасском и Нижним Новгородом. Законодательный орган (Народное вече) при этом подразделялся на две палаты: верхнюю – Верховную думу, и нижнюю – Палату народных представителей, причем Верховная дума мыслилась как совокупность представителей Державных дум, т.е. территорий[3].

Федералистской концепции Н. Муравьева противостоял унитаристский проект П. Пестеля, заявленный в его «Русской правде». По тем же самым основаниям, по которым Н. Муравьев защищал принципы федерализма (обширность территории государства, многоплеменной его состав), П. Пестель доказывал пагубность применения федерализма и преимущества централизованного государства. В проекте П. Пестеля губернии оставались в практически неизменном составе, но преобразовывались в округа, и при этом они объединялись в 10 областей (Чудская, Северная, Холмская, Вершинная, Славянская, Уральская, Черноморская, Украинская, Кавказская, Сибирская), по 5 округов в каждой, а 3 округа представляли собой самостоятельные единицы – Донской, Аральский и столичный. «Часть Польши, входившей в состав России, П.И. Пестель в этой системе не рассматривал, т.к. считал, что она должна воссоединиться с другими частями, захваченными Германией и Австрией, и получить политическую независимость»[4].

Столицей России в проектах Н. Муравьева и П. Пестеля становился Нижний Новгород (который в проекте Н. Муравьева переименовывался в Славянск, а в проекте П. Пестеля – во Владимир), в обоснование чего выдвигались следующие причины: во-первых, он был расположен в центре страны; во-вторых, находился на удобных торговых путях по Волге; в-третьих, Макарьевской ярмаркой соединял европейскую и азиатскую части России в торговом отношении; в-четвертых, «освобождение России от ига иноплеменного через Минина и Пожарского из сего города изошло»; и в-пятых, «все воспоминания о древности нижегородской дышат свободою и прямою любовью к Отечеству, а не к тиранам его» (цитируется по «Русской правде» П.И. Пестеля[5]).

Как мы видим, можно обнаружить значительные черты сходства между всеми проектами 10-20-х гг. XIX в., независимо от их происхождения (правительственного или неправительственного). Однако, поскольку правительственные проекты так и не были воплощены в действительность, вступил в действие феномен «двойной конспирации», когда представители государства и общества втайне друг от друга разрабатывали сходные законопроекты и при этом не доверяли друг другу, что приводило к противостоянию идейно во многом близких друг другу сил.

Федеративные принципы государственного устройства защищали документы Кирилло-Мефодиевского общества 1848-1849 гг. Территория России должна была разделяться на части, или штаты: северный, северо-восточный, два поволжских – верхний и нижний, два сибирских, один кавказский. В соответствии со своими программными установками члены общества предлагали объединение не только собственно русских земель, но и всех остальных славянских территорий: Украины, Белоруссии, Польши, Чехии и Моравии, Сербии, Болгарии[6]. Намеченная кирилло-мефодиевцами общеславянская федерация должна была включать в себя не только сеймы каждого «штата», но и Общий сейм федерации из двух палат («камер»), избираемый всем населением каждые четыре года.

В 1856 г. с проектом преобразования территориального устройства выступил Н.П. Огарев. Он предлагал разделить страну на области: Среднюю, или кровную Великорусскую, Прибалтийскую, Беломорскую, Белоруссию, Украину, Новороссию, Донского казачества, Уральскую, Литву, Польшу, Финляндию, Прикаспийскую, Закаспийскую Азию и Закавказскую Азию. Сама Великороссия, в свою очередь, делилась в его проекте на Московский край, Черноземные губернии, Саратовское Заволжье, Курскую и Орловскую губернии, Костромскую губернию[7].

Оговоримся, что границы Белоруссии, Литвы, Польши, Украины в его проекте далеко не совпадают с современными. Обращает на себя внимание также явная эклектичность предложенного им деления как в названиях (этнических и географических), так и в размерах территорий и количестве населения. 

      Принципы федерализма, как правило, защищались в предложениях, исходящих из демократического лагеря. Так, в 1863 году их поддержали члены «Библиотеки казанских студентов», потребовавшие «управление областное с главным сеймом в Петербурге или Москве» и их земляки из офицерского кружка, созданного в поддержку польского восстания, ожидавшие «созыв земского собора от выборных всей земли в качестве учредительного собрания»[8].

Участники кружка «Молодая Россия» в том же году писали в своей прокламации: «Мы требуем изменения современного деспотического государства в республиканско-федеративный союз областей, причем вся власть должна перейти в руки национального и областных собраний. На сколько областей распадется русская земля, какая губерния войдет в состав какой области – этого мы не знаем: само народонаселение должно решить этот вопрос». И далее: «Мы требуем доставления всеми областями возможности решить по большинству голосов, желают ли они войти в состав федеративной республики Русской»[9].

Весьма определенно идеи федерализма и децентрализации были выражены и в демократическом «Уложении» Н. Серно-Соловьевича, в котором Россия представала фактически как сумма государств, объединяемых императором, наподобие Австро-Венгрии. Симптоматично, что понятие «русский» в этом проекте означало не национальность, а подданство.

Сходные принципы добровольности вхождения в состав русского государства территорий и объединения их в земли «соответственно местным желаниям» содержатся в программе «Земли и воли» 1876 г[10]. Подобным же образом разрешалась проблема территориального устройства России в программе «Народной воли» 1880 г.: «Русское государство по характеру и условиям жизни населения делится на области самостоятельные во внутренних своих делах, но связанные в один общерусский союз. Внутренние дела области ведаются областным управлением; дела же общегосударственные – Союзным правительством». И далее: «Народы, насильственно присоединенные к русскому царству, вольны отделиться или остаться в Общерусском союзе»[11].

Одновременно с деятелями либерально-демократической направленности идеи федерализма защищала и «группа конституционалистов-федералистов из кругов фрондирующего крупно-поместного дворянства (граф Н.А. Орлов, князь Н.И. Трубецкой, граф В.П. Орлов-Давыдов)»[12]. Один из ее виднейших представителей, посол России во Франции Н.А. Орлов, в своей письме Е.М. Феоктистову в 1865 году, предлагая «учреждение высших земских собраний или местных парламентов», которые «будут представлять не губернии, а целые полосы России», добавлял: «конечно, Россия сделается федеративным государством, но в федерации вся ее будущность». При этом призыв к созданию местных парламентов странным образом совмещался в его голове с отрицанием парламента центрального: «при общем парламенте власть верховная ослабеет, и Россия распадется на части; при местном же представительстве Россия будет федеративным государством, и во всех частях империи нужды ее жителей получат законное удовлетворение», и «при этом самодержавие уже не будет деспотизмом, и не станет более произвола на Руси»[13].

Положения, сходные с ещё с декабристскими (предложения Н. Муравьева), содержатся также в проекте петербургского земского деятеля П.П. Шувалова, относящемся к 1883 г. В этом проекте все составные части государства являются самоуправляющимися: от волости до области никто ни для кого не является ни высшей, ни низшей инстанцией. Кроме того, на место губерний становится самоуправляющаяся область, которая «должна значительно превосходить размеры губернии». Область управляется областным собранием (сеймом, радой), причем «необходимо прямое избрание областных гласных по округам всем правоспособным населением округа».

В основание внутренней областной связи в этом проекте «полагается не только однородность экономического быта определенной группы уездов, а потому и общность материальных интересов, связующих население этих уездов как бы в одно хозяйственное целое, но также и условия нравственного быта; исторически сложившиеся национальные особенности и проистекающая отсюда духовная потребность людей, населенных на пространстве нескольких уездов, к совместной культурной деятельности, к общности политической жизни.

...Самоуправляющаяся область должна значительно превосходить размеры губернии, за единственным, быть может, исключением земель казачьих войск, покуда общий ход прогресса не изгладит окончательно эту отживающую форму самоуправления.

1) Область управляется областным собранием (сеймом, радою), которое периодически заседает в главном городе области не по созыву, а в точно определенные законом сроки, и само себя организует для занятий.

Областное собрание состоит из выборных представителей населения уездов (областных гласных).

...необходимо прямое избрание областных гласных по округам всем правоспособным населением округа»[14].

В 1894 г. эмигрантскими кругами, близкими к народовольческим (Н.К. Михайловским и др.), был предложен проект Конституции, который был издан в Лондоне Комитетом Фонда Вольной Русской Прессы и распространялся подпольно по всей России. Отображая эволюцию народовольческого движения, проект исходил из того, что «интеллигенция, как бескорыстная служительница народа, должна выдвинуть проект конституции, основанной не на классовых вожделениях, а на чистых идеалах народного блага», «не на ломке наших государственных учреждений, а на их укреплении и усовершенствовании»[15], иначе говоря, без революционных потрясений.

Проект выстаивал довольно сложную представительную конструкцию. Высшим органом империи, согласно проекту, становился Земский Собор, созываемый Манифестом императора, который должен был вносить изменения или дополнения Уставе (Конституции), упразднять областные сеймы; издавать законы, «налагающие новые повинности, обязанности, ограничения и наказания и т.д.»[16]

Наряду с этим в проекте предусматривалась палата народных представителей «из выбранных посредством всеобщего народного голосования лиц, по одному на 300 000 населения, как в Империи, так и в Великом княжестве Финляндском, представители которого имеют совещательный голос по всем предметам ведомства палаты, но участвуют в голосовании лишь по тем вопросам, которые касаются Финляндии и не предоставлены исключительному ведению государственного учреждения Великого княжества»[17].

Впрочем, всеобщность избирательного права была весьма относительной: «не голосуют: женщины, до 25 лет, ограниченные в правах по суду, монахи, военные, полицейские, заключенные, умалишенные»[18].

В территориальном отношении империя должна была подразделяться на области, более крупные, чем губернии, однако списка этих областей проект не содержит. При этом «распределение территории между областями предоставляется соглашению подлежащих сеймов, утвержденных императором в законодательном порядке; разногласия между сеймами по этому вопросу разрешается палатой народных представителей»[19].

К началу ХХ в. принципы, заложенные в губернскую систему еще реформой Екатерины II, во многом уже перестали действовать, и очевидной, в том числе и для высших государственных сановников, становилась проблема новой реформы управления территориями, на которую правительство Николая II, тем не менее, не могло решиться.

В 1908 г. проект административного переустройства империи предложил секретарь Государственного Совета К.С. Крыжановский, который главным пороком современного ему территориального управления считал чрезмерную бюрократическую централизацию. В целях ее преодоления он предлагал создать в стране 11 по возможности однородных в этническом и экономическом плане крупных областей (провинций): Финляндию, Прибалтийский край, Северо-Западный край (включавший в себя Белоруссию и Литву), Царство Польское, Правобережную и Левобережную Украину, Центральный (Московский промышленный) район, Верхнее и Нижнее Поволжье, Север России (две области), Степной край (состоявший из северной части современного Казахстана) и Западную Сибирь. Остальные части империи, очевидно, по причине пёстрого этнического состава либо слабого промышленного освоения, оставались в проекте Крыжановского вне этого размежевания и должны были получить статус наместничеств (казачьи области, Туркестан, Восточная Сибирь, Крым, Кавказ) или протекторатов (Бухара, Хива)[20].

В каждой области К.С. Крыжановский предусматривал создание выборного областного земского собрания, а также органов городского самоуправления, которые с участием представителей центрального правительства создавали областное правительственное управление. Области должны были получить широкие права местного законодательства по всем предметам ведения, которые не имели общегосударственного значения. Решения областного собрания подлежали утверждению начальника области или императора. Общегосударственное законодательство в этом проекте целиком сосредотачивалось в преобразованном Государственном Совете, куда вводились представители областей (но не земств); Государственная Дума же при этом вовсе упразднялась[21].

По словам К.С. Крыжановского, его замысел «буквально очаровал» председателя Совета Министров П.А. Столыпина, поскольку его реализация позволяла «замкнуть вопросы устройства народной мысли в областные рамки, придать практичность решениям местных органов, … ограничить опасные теоретические изыскания, раздробить и ослабить натиск социальных сил, выводя из-под действия рабочей демократии чисто земледельческие области, и открыть путь к правильному решению земельного вопроса с учетом местных особенностей»[22].

Как явствует из цитаты, П.А. Столыпин рассматривал решение проблем территориального управления во взаимоувязке с магистральной для него темой борьбы с революционными «потрясениями», поэтому решил представить проект императору как официальный правительственный. На этом основании некоторые современные авторы, вслед за А.И. Арининым[23], приписывают даже проект именно премьеру.

Проект К.С. Крыжановского был введен в научный оборот статьей А.Ф. Смирнова, однако некоторые комментарии автора статьи вызывают сомнения. Так, неясно, почему он так радуется предполагаемому разгону Государственной Думы, и что федеративного А.Ф. Смирнов увидел в этом проекте? Судя по тому, что представители областных земств вроде бы не избираются в Государственный Совет, а волостные земства вообще никак не обозначены в проекте, это предложения весьма ограниченной автономии, не более того. Непонятно также, почему он числит Николая II в сторонниках преобразований. Как явствует из текста статьи, император возвратил доклад премьеру с пометкой «до указания опыта третьей Думы»[24], иначе говоря, никак не высказал своего отношения к документу, который ему «весьма понравился», и, как обычно, передоверил решение проблемы третьей инстанции.

А.Ф. Смирнов явно читал самого К.С. Крыжановского (которого он везде последовательно называет Кржижановским), однако не дает на него никаких ссылок, а впоследствии так же вольно обходится и с П.А. Столыпиным[25].

Предлагавшаяся в проекте Крыжановского – Столыпина реформа была направлена на расширение децентрализации государственного управления. Однако этим проектам не суждено было осуществиться. После убийства Столыпина в 1911 году его реформы оказались незаконченными.

В целом анализ как общественных, так и правительственных проектов реформы территориального управления XIX – начала ХХ вв. показывает, что эта проблема была предметом горячего обсуждения. Несмотря на многообразие позиций их авторов, некоторые ключевые идеи (больший учет местных особенностей, большее внимание развитию местного самоуправления) совпадают в большинстве предложенных проектов.

Тот факт, что эти проекты не были претворены в действительность, не снижает их ценности для исследователя. Нереализованные проекты, распространявшиеся в списках и копиях, также становились фактом общественного сознания, политической мысли и политической жизни; их влияние прослеживается в тех реформах территориального управления, которые были проведены в жизнь. Возникало сложное переплетение неосуществленных и осуществленных проектов; при этом неосуществленные проекты показывали направления мысли ученых, общества, правительства, демонстрировали поливариантность общественного развития.

Выводы:

1.               При все различии подходов проекты территориального переустройства России, предлагавшиеся правительственными чиновниками, легальной и нелегальной общественностью обнаруживают значительные черты сходства, что позволяет сделать вывод о том, что проблемы несовершенства территориального устройства государства в равной степени осознавались на всех уровнях общества и власти.

2.               Обычно проекты предлагали не просто изменение границ тех или иных территориальных единиц, но и укрупнение их до уровня естественных историко-культурных и социально-экономических общностей.

3.               Как правило (но не всегда), проекты исходили из принципов федерализма, поскольку эти принципы позволяли в большей степени учесть многообразие особенностей различных регионов Российской империи.

Обсудить на форуме          Дальше            В начало