|
|||||||
С понятием «экономический район» связано и такое понятие как «экономическое районирование». Районирование является важнейшим методологическим инструментам, при изучении пространственных закономерностей природы и общества, основным методом познания в географических науках.
Обычно экономическое районирование характеризуется трехступенчатой системой территориальных образований: макрорайонирование - выделение из общей территории крупных составных частей - экономических районов или зон; мезорайонирование - выделение в составе крупных экономических районов среднего звена - экономических районов областного уровня; микрорайонирование - деление внутри мезорайона на внутриобластные районы. На наш взгляд выделение районов верхнего уровня: макро- и мезорайонов необходимо рассматривать как генеральное районирование, а на нижнем уровне: микрорайонирование - как дробное районирование. Следует согласиться с тем, что «при генеральном районировании наибольшее действие оказывают принципы экономического характера, а при дробном - социального, демографического, социально-инфраструктурного характера»[1].
Таким образом, дробное экономическое районирование рассматривается нами как социально-экономическое районирование.
Одним из основных принципов, на которых основано экономическое районирование считается административный, обеспечивающий единство административных образований, входящих в экономический район - в узком смысле слова и наличие единого органа управления (АТЕ) в границах экономического района - в широком смысле слова.
Единство в широком смысле слова происходит в случае, когда границы одного экономического района полностью совпадают с границами одной АТЕ. Примерами такого рода являлись Белоруссия и Казахстан в период вхождения их в состав СССР. Тогда каждая из этих союзных республик образовывала отдельный крупный (или основной) экономический район.
В настоящее время ни один из субъектов РФ не совпадает с экономическим районом. Поэтому, говорить о «единстве экономического районирования и территориального политико-административного устройства страны»[2] необходимо лишь в узком смысле слова, имея ввиду, что границы экономических районов проходят по границам АТЕ, или, например, одна область не может быть поделена между различными экономическими районами.
На наш взгляд, следует согласиться с высказыванием, что «осуществить единство административного и экономико-географического районирования на деле, это строить сетку АТЕ (политико-административных и хозяйственно-административных, в том числе крупных экономических районов) на основе данных экономико-географического районирования, не забывая в то же время о других требованиях и принципах административного районирования.»[3]
К их числу особых требований и принципов АТУ нужно отнести, прежде всего, ограничения (минимальные и максимальное) по числу входящих в состав АТЕ нижестоящих АТЕ. Сложность управляемости территорий зависит от двух показателей: числа уровней управленческой иерархии («вертикаль») и числа единиц на каждом уровне («горизонталь»). Выше уже достаточно приведено примеров, показывающих чрезмерное количество административных единиц на уровне субъектов Федерации (89), на что неоднократно указывалось специалистами. Так, например, еще в 1981 году Б.С. Хорев писал: «В административной системе единиц управления не должно превышать двух-трех десятков»[4]. К такому же выводу приходят А.А. Адамеску и В.В. Кистанов, которые пишут, что «согласно некоторым теориям управления оптимальное число последних (управляемых структур) не превышает 25 - 30»[5].
Анализ состава АТЕ как в зарубежных государствах, так и в России, на разных исторических этапах ее развития (см. табл. 5) показывает, что при очень широком диапазоне числа рассматриваемых административных единиц (от 1 до 164) в целом подтверждается вышеуказанные пределы числа административных единиц. Более того, почти половина (49 %) зарубежных государств имеют число АТЕ от 6 до 15. В этих же пределах находилось число уездов в России от административной реформы 1775 года при
Екатерине II до ликвидации губерний и уездов во второй половине 1920-х годов, а также и сейчас находится число общин в районах.
Отступление от указанных пределов существует в настоящее время по субъектам РФ. Так, 60 % их общего числа имеют от 20 до 40 АТЕ нижестоящего уровня (районов и городов областного подчинения), 23% регионов России имеют в своем составе свыше 40, а 15% - менее 16-ти АТЕ. Такое большое расхождение как раз подтверждает, чрезмерные различия в параметрах АТЕ одного уровня (республика, край, область). Причем следует учесть, что автономные округа в данном случае рассматривались как составные части (или одна АТЕ) в составе краев и областей. В случае их рассмотрения на уровне областей разброс между числом АТЕ в субъектах Федерации будет еще больше.
Рассматривая вопросы управляемости на уровни нынешних субъектов Федерации, необходимо иметь ввиду не только число областных, краевых и республиканских районов и городов соответствующего подчинения, но и число городских районов. Информация по ним запрашивается, как правило, напрямую от областных инстанций, а также отдельной строкой учитывается во внутриобластной статистике.
Если с этой точки зрения посмотреть на регионы России, то число, где указанный предел превышает более чем в 1,5 раза, составляет 21, в том числе более чем вдвое - 8.
Когда среди субъектов Российской Федерации, в которых более 45 административных единиц, выделить имеющие в своем составе крупные города, не являющиеся областным центром, с внутригородским делением на районы (как правило, с населением более 250 тыс. человек), то мы насчитаем 13-15 регионов потенциально готовых к разукрупнению. Это, например, Вологодская область (Череповец), Краснодарский край (Новороссийск или Сочи), Свердловская область (Нижний Тагил), Иркутская область (Братск) и другие.
Число районов и городов областного подчинения в России за последние 30 лет, когда не происходило крупных административных реформ, имеет устойчивую тенденцию к росту. С 1968 по 1997 годы число областных районов возросло на 159, а городов областного подчинения - на 144. В совокупности это равноценно созданию примерно 10 новых областей.
Сейчас мы наблюдаем начало обратного процесса. Например, перевод 5-ти городов Смоленской области из областного подчинения в районное[6].
О реальности и давности существования проблемы улучшения управляемости и ее взаимозависимости на различных уровнях (РСФСР - области - районы) говорят факты недавней истории.
Во-первых, процесс дробления областей происходивший с 1930 года прекратился к концу 50-х годов с определенным «откатом» назад, когда были ликвидированы незадолго до этого образованные области (Арзамасская, Балашовская, Каменская и другие), а также города республиканского подчинения (Сочи, Горький, Куйбышев и другие) возвращены в подчинение областям. Здесь, наряду с другими причинами, сказался определенный «перебор» в количестве областей, которое (вместе с краями, АССР и городами республиканского подчинения) достигло 87, что не могло ни сказаться на сложности управления в РСФСР.
Во-вторых, неудавшаяся попытка укрупнения областных районов в начале 60-х годов, кроме сокращения затрат на содержание аппарата управления, преследовала также задачу улучшения управляемости внутри областей. Однако, отсутствие комплексного (сквозного) подхода, когда при укрупнении районов не изменялось число, а главное, права (полномочия) сельских советов, явилось одной из причин возврата или начавшегося разукрупнения.
Не ограничиваясь приведенными примерами попробуем определить максимальные, минимальные пределы, а также оптимальное значение числа нижестоящих территориальных систем управления. Питер Хаггет в работе «Пространственный анализ в экономической географии» указывает, что «самой рациональной формой регионов, обеспечивающей сплошное «замощение» территории, является кристаллеровская система правильных многоугольников»[7].
По мнению П. Хаггета АТЕ не отличаются единообразием, все они отражают тенденцию к разграничению полей. При рассмотрении любых прерываемых (дискретных) территорий основная задача сводится к эффективному разделу сфер влияния конкурирующих центров. Эффективность при этом определяется как эффективность перемещений, измеряемую расстоянием от центра до периферийных частей территории, и эффективность границ, измеряемую их периметром, который должен быть минимальным.
При практическом использовании этих критериев минимальности важную роль имеют следующие геометрические принципы:
1. Формы правильных многоугольников экономичнее, чем неправильных. Чем больше разница в длине смежных сторон прямоугольника, тем он менее экономичен как с точки зрения доступности до центра, так и по длине периметра.
2. Круг - самый экономичный из всех многоугольников, однако кругами невозможно полностью покрыть («замостить») всю территорию.
3. Шестиугольники - это такие правильные многоугольники, которые позволяют в максимальной степени замостить данную площадь, минимизируя при этом расходы на перемещение и поддержание границ. То есть при этом сохраняется в наибольшей степени преимуществ круга.
Теперь рассмотрим территориальную структуру региона (АТЕ) как «ядро» или центр территориальной системы и три уровня ареалов тяготения к нему(периферийных районов): ближний, средний и дальний.[8] Наложив или «замостив» правильными шестиугольниками все уровни указанной территориальной структуры (см. рис. 2) получаем, что в центре вместе с ближним окружением получается 7 нижестоящих административных единиц, со вторым (среднем) уровнем - 19 и с третьим (дальним) - 37 единиц.
Сопоставив эти данные с выводами, приведенными в работах Адамеску А.А., Кистанова В.В. и Хорева Б.С., а также с анализом группировок стран и территорий по числу АТЕ, можно сделать следующий вывод. Для любой территориальной структуры (АТЕ) минимальное число нижестоящих уровней определяется ядром (центром) с ближайшим окружением (7 единиц), а максимальное число - ядром со всеми тремя уровнями тяготения (37 единиц). Следовательно, оптимальное число нижестоящих территориальных звеньев можно определить как промежуточный между ними уровень, охватывающий ядро с ближним и средним окружениями (19).
Естественно, не следует преувеличивать значение указанных рамок. На оптимальность количественных параметров влияют достаточно много факторов, например, развитие дорожной сети и средств связи, а также степень различий в функциях, выполняемых нижестоящими звеньями управления (территориальной системы). Для примера можно назвать наличие в Самарской области: а) городов, имеющих районное деление (Самара, Тольятти); б) городов, не имеющих районного деления (Отрадный, Чапаевск и другие); в) районов, имеющих в своем составе городские поселения (Безенчукский, Нефтегорский и другие); г) районов, состоящих только из сельских населенных пунктов (Алексеевский, Богатовский и другие).
Однако, степень различия функций учитывается при определении нормы управляемости в теории управления следующим образом:
«Экспертным путем установлено, что имеется три основных варианта численности работников (служащих, ИТР, рабочих), непосредственно подчиненных одному руководителю:
4 -7 - подчиненные выполняют разные функции;
8 - 20 - подчиненные выполняют сходные функции;
21 - 40 - подчиненные выполняют одинаковые функции.
Норма управляемости для руководителей высшего ранга составляет 4 -11 человек. С переходом к более низким уровням управления норма управляемости возрастает в 2 - 4 раза» [9].
Сопоставив максимальные значения при различных функциях в системах управления производством (7, 20 и 40) с определенными нами значениями для территориальных систем (7, 19 и 37), получаем очень близкие величины. Это еще раз подтверждает правильность подхода к определению количественных пределов АТУ.
Следующей важнейшей отличительной чертой АТУ от СЭР является обязательное наличие центра АТЕ, функции которого в экономическом районе менее ярко выражены.
На территориальное устройство оказывают влияние также исторические особенности, которые тесно переплетаются с национальными особенностями местности.
Общепризнанно, что чем больше прав у АТЕ, тем меньше их число (и наоборот). Это можно объяснить с точки зрения бюджетной обеспеченности - более крупные территории, имея большие возможности по доходам бюджета, могут взять на себя и больший объем финансирования. Другими словами, район, составляющий, например, 10-15 % от численности населения области, в состоянии взять на себя решение гораздо большего числа вопросов, чем район, на который приходится лишь 2-3 % населения. Это предположение подтверждается тем, что государства, имеющие федеративную форму правления, имеют, как правило, более крупные АТУ, чем унитарные.
Принцип разделения властей и связанная с этим понятием демократизация в управлении территорией делают в России первые шаги. Развитие местного самоуправления напрямую влияет на АТЕ. Современное состояние органов местного самоуправления в России характеризуется очень узким участием в них населения.
Так, например, число депутатов в городе Самаре, составлявшее до 1990 года из 500 человек в горсовете и примерно по 150 человек в каждом из 9 районов, сократилось в 1990-1993 году до 200 человек в горсовете и по 75 человек в районах, а с декабря 1993 года по настоящее время - до 18 человек в городской Думе при полной ликвидации депутатов в районах.
На уровне общин в России с 1970 года проявляется устойчивая тенденция к разукрупнению (табл. 3). За этот период их число увеличилось на 1775 (7 %), в том числе за последние 13 лет (1989-2002) - на 1241.
При переходе к рыночной экономике резко возросла стоимость проезда на автотранспорте и пригородных электропоездах. В связи с этим из отдаленных сельских населенных пунктов стало труднее добираться до центров общин. Как выход из создавшегося положения в некоторых местностях видят в разукрупнении самих общин. Между тем, эту проблему можно решать и по-другому, Например, повышением роли деревенских (поселковых) старост, а также увеличением числа и полномочий сельских депутатов. Эти и другие меры могли бы сдерживать процесс дробления и без того малонаселенных низовых АТЕ в сельской местности России.
В начало
Дальше Обсудить
на форуме
Оглавление
[1] Воронин В.В., Шарыгин М.Д. Социально-экономическая география на рубеже тысячелетий: (теоретико-методологический аспект)/ под общ. ред. В.В.Воронина.- Самара: Изд-во СГЭА, 1998. - С.46-47.
[2] Региональная экономика: Учеб. Пособие для вузов/ Т.Г. Морозова, М.П. Победина, Г.Б. Поляк и др. Под ред. проф. Т.Г. Морозовой. - М., Банки и биржи, ЮНИТИ, 1995. - С.156.
[3] Богушевич И.М. О взаимосвязи административного и экономического районирования СССР (1926-1929г.г.). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Л., 1967, с. 21.
[4] Хорев Б.С. «Территориальная организация общества», М.: Мысль, 1981. - С. 150.
[5] Адамеску А.А. К совершенствованию территориально-организационной структуры России. // «Российский экономический журнал»,1993, № 10. - С. 63. Кистанов В.В. Государственно-территориальное устройство России - на экономическую основу. // «Экономист», 1993, № 8, с. 59.
[6] См. Численность населения РФ по городам, п.г.т. и районам на 1.01.97г. М., Госкомстат, 1997, с. 9.
[7] М., «Прогресс», 1966. - С. 10, 66-67.
[8] Воронин В.В., Шарыгин М.Д. Социально-экономическая география на рубеже тысячелетий: (теоретико-методологический аспект) / под общ. ред. В.В.Воронина. Самара. Изд-во СГЭА, 1998, с. 57.
[9] Теория управления социалистическим производством. Под ред. О.В. Козловой. - 2-е изд., М., «Экономика», 1983, с. 171.
. : : © М. К. Шишков, М. Ю. Кормушин, 2002-2010 : : . |