[ENG] www.terrus.ru

1.2. Состояние и проблемы современного административно-территориального устройства России

Госудаpственно-теppитоpиальное устpойство, закрепленное сначала в Федеративном договоре (апрель 1992 года),  а затем и в Конституции  России  (декабрь  1993 года) не только оставляет без изменения,  но еще более усугубляет уже давно существующие  и требующие разрешения проблемы в вопpосе АТУ Федерации и ее субъектов. До 1990  года в  РСФСР  было 73 АТЕ (6 кpаев,  49 областей,  16 АССР и два города федерального значения Москва и Ленингpад), а сейчас их стало 89.

Россия  является не только самым большим по территории, но и одним из самых сложноуправляемых государств мира, что определяется числом АТЕ (89), количеством их видов (6) и разницей между ними по  численности населения (более 400 раз). Только  13 стран мира имеют число АТЕ свыше сорока[1], в том числе лишь одна федерация - США.

Мировой практике известны, как правило, не более двух-трех видов АТЕ - основные (области, провинции, штаты и т.д.) и особые: столица и автономии. Количество АТЕ и число их видов по крупнейшим странам мира, входящим в первую десятку по размеру территории и  численности населения, а также по федеративным государствам, приведено в таблице 2.

Особое положение России наглядно видно как по число АТЕ (89), гораздо большему, чем у следующих за ней Японии (61) и США (51), так и по числу их видов (6). Всего два из числа крупнейших государств мира - Бразилия и Аргентина имеют по три вида АТЕ, а все остальные еще меньше.

Наибольший интерес вызывает сравнение России по количеству и средней численности населения субъектов Федерации с другими федеративными государствами. Более широкие полномочия АТЕ в  федеративных государствах, чем в унитарных требуют и их более крупной величины по численности населения. Логика здесь  прослеживается  четко:  большим правам должны соответствовать и большие возможности  бюджета,  что  напрямую зависит от численности населения. Поэтому федеративные государства, как правило, имеют меньшее количество АТЕ и среди них чрезмерная раздробленность России проявляется особенно наглядно.                       

По сравнению со следующим по числу АТЕ федеративным государством - США - число субъектов Российской Федерации больше в 1.7 раза, с Индией и Мексикой - в 2.8 раза, а со всеми остальными федерациями - более трех раз. Из 8-ми федеративных государств, средняя численность населения субъекта федерации в которых меньше чем в России, шесть по общей численности населения уступают России более чем в 10 раз или практически не могут быть сравнимыми. А по сравнению, например, с США и Германией средняя численность населения субъекта Федерации в России  меньше в три раза или на три с лишним миллиона человек. (табл. 2)

Таблица 2

Количество административно-территориальных единиц и число их видов по 10-ти крупнейшим по территории, населению, а также по федеративным государствам мира [2]

Если  взять  Самарскую  область  с  населением  в  3.4  млн.  человек, являющуюся в масштабах России крупным регионом,  то ей  примерно равен по численности населения штат Колорадо, в США считающийся небольшим.  Разрыв  по размеру   валового   внутреннего  продукта  (ВВП)  между субъектами  федерации  России,  США  или   Германии  еще    больше,   чем   по численности населения.

Анализ числа АТЕ в прошлом и настоящем в России и в зарубежных странах подтверждает наличие определенных закономерностей в вопросах АТУ, которые будут рассмотрены ниже.  Во-первых, это определенные ограничения, или минимальные и максимальные количественные  пределы,  числа АТЕ одного уровня. Во-вторых, это ограничение числа видов АТЕ одного уровня в государстве. В-третьих, меньшее число АТЕ в федеративных государствах по сравнению с унитарными.

При разнообразии видов субъектов Федеpации: pеспублики,  кpая,  области,  автономная область (Евpейская),  автономные окpуга, гоpода федеpального значения (Москва и Санкт-Петеpбуpг) в России сейчас не существует абсолютно  никаких  отличий краев от  областей,  автономной  области  от автономных округов и число видов регионов необходимо сократить.

АТУ в России связано с национально-территориальным устройством.  Их неразрывность вытекает из того, что Россию населяют,  в основном,  коренные национальности, проживающие  на земле своих предков,  являющейся их исторической родиной.

Отсюда, предлагаемое иногда, полное игнорирование национального вопроса  при  территориальном  устройстве современной России представляется неверным. Однако более преобладает, закрепленная в 3-й главе («Федеративное  устройство») Конституции России, противоположная точка зрения,  когда роль коренной национальности чрезмерно завышена. Это объясняется, на наш взгляд, следующими обстоятельствами:

Во-первых, из  32-х  национально-территориальных образований России лишь  в 9-ти представители коренной национальности составляют большинство населения, а в шести (из 20-ти) республиках, автономной  области и семи (из 10-ти) автономных округах представители коренной национальности  составляют  менее  одной  четвертой части от общей численности населения.[4]

Всего же лица коренных национальностей составляют 38 процентов от общей  численности  населения  всех национальных республик и автономий,  а проживающие в них русские 46 процентов.

Во-вторых, многие национально-территориальные образования не охватывают большую часть коренного населения,  проживающего  на  всей территории России. Так,  за  пределами  своих  национальных образований проживают свыше одной трети башкир,  карелов,  коми-пермяков,  почти половина марийцев, чувашей и  хантов,  большая  часть татар (68 %),  мордвы (71 %),  эвенков (88 %) и подавляющее  большинство евреев (98 %).

В-третьих, среди проживающих в своих национальных  образованиях,  не  считают родным языком 15 % чувашей, 24 % удмуртов, 25 %  башкир (большинство из них считают родным языком татарский), 48 % карелов, а всего 870 тыс. человек или почти 9 % коренного населения республик и автономий.

В-четвертых, национальности имеют неравное число территориальных образований, а, следовательно и неравное представительство в Государственной Думе и Совете Федерации. Больше чем любая другая национальность  имеют национально-территориальных образований буряты - одна республика и два автономных округа. Ненцы имеют два самостоятельных автономных округа и один совместно с долганами. В то же время ханты и манси, кабардинцы и балкарцы, карачаевцы и черкесы - имеют по одному национально-территориальному образованию на две нации,  а 20 народностей Дагестана - одну республику.   

В-пятых, говоря о национальном  вопросе  современной России в связи с территориальным устройством,  нельзя  не затронуть проблему  национальностей,  проживающих  в России,  но не имеющих своих  национально-территориальных  автономий. Так, в России проживает 4.4 млн.  человек украинцев, 1.2 млн.  человек белорусов, более чем по полмиллиона человек немцев, казахов и армян, свыше трехсот тысяч азербайджанцев и более чем по сто тысяч молдаван,  цыган,  грузин, узбеков и корейцев.

Началом нового подхода в национально-территориальном вопросе по  отношению  к указанным народам можно считать образование  национальных автономных районов немцев, например, в Омской области и Алтайском крае.[5] Еще большие возможности для решения проблемы национального самоопределения народов, не имеющих компактных территорий для проживания, открывает закон «О национально-культурной автономии»[6].

Таким образом,     национально-территориальное    устройство России, начавшее формироваться с образования большинства автономных республик  и областей еще в начале 20-х годов,  а большинства автономных округов - в 1930 году, и с тех пор остающееся в основном без изменений, нуждается в значительных коррективах.

Неpациональность  современного АТУ России подтвеpждается тем,  что многие теppитоpиальные оpганы упpавления и организации не вписысываются  в  гpаницы  существующих субъектов Федеpации, а объединяют несколько регионов. Межобластные органы управления большую роль играют в энергетике (объединенные энергосистемы),  на транспорте (управления железных дорог,  гражданской авиации, пароходства),  в специализированных строительных организациях и проектных организациях.

Большинство министерств и федеральных служб,  имеющих  свои территориальные органы на местах,  из-за удобства управления, образуют их на межрегиональном уровне. Это военные округа Минобороны, организации гидрометеорологии,  водного и рыбного хозяйства, Госгортехнадзора, Госстандарта и другие.

В случае непосредственного создания федеральных  органов на уровне субъектов Федерации возникают сложности с управляемостью. Например, «структура Центрального банка России  такова:  «наверху» центральный аппарат, ... и «снизу» - 83 территориальных управления ...

При соотношении 1:83 двухступенчатая структура  слишком громоздка:  ею почти невозможно эффективно управлять,  сложно аккумулировать и обрабатывать разнородную информацию с мест. Трудно учесть и все нюансы различных регионов... Однако пока  ЦБ (Центральный Банк России – М.Ш.) пытается объять необъятное.  А в результате многие вопросы территориальных управлений не находят ответа у  ЦБ или же его решения  принимаются  без учета практических реалий» [7].

Есть межобластные  организации в связи,  образовании,  науке, культуре. Так,  например,  это центры и отделения Академии  наук, кадровые центры Правительства на базе бывших зональных партшкол. В начале 90-х годов прошлого века появился новые межобластные управленческие организации - 8 ассоциаций делового сотрудничества,  объединяющих руководителей краев, областей  и  республик,  например  «Сибирское соглашение», «Большая Волга», «Черноземье».

У межобластных организаций,  имеющихся в большинстве  отраслей, нет единства по количеству и составу охватываемых областей и республик. Тем не менее,  наличие значительного числа межобластных производственных  и управленческих структур - еще одно подтверждение явного несоответствия между экономическим и административным  делением страны, излишней дробности последнего из них.

И, наконец, самым ярким подтверждением сверхсложной территориальной структуры управления РФ является создание в мае 2000г. семи федеральных округов[8].

На наш взгляд, основной проблемой внутриобластного АТУ на уровне  районов субъектов Федерации и общин в целом по России является медленная, но устойчивая тенденция к их разукрупнению, что отчетливо видно из табл. 3 и  рис.1.  Само по себе разукрупнение не является проблемой или недостатком, если за этим не происходят или не накапливаются негативные процессы. Выявление этих процессов, а также выработка мер по их устранению, на примере Самарской области, является задачей данной работы. Именно на преодоление этого негативного явления и направлен ФЗ-131 в вопросах установления границ муниципальных образований.

Следует отметить, что к числу проблем современного АТУ, которые  лишь  в незначительной  мере решены ФЗ-131 относятся  проблемы  в терминах и понятиях АТЕ.  Так, например, слово «район» (вместе с производным от него понятием «районирование») существует,  во-первых,  как  одно  из  основных  понятий   географии, и  не только экономической. Его употребление начинается от  понятия  крупного (или основного) экономического района, до уровня микрорайона города.

Во-вторых, район - это АТЕ внутри области или крупнейшего города. Причем, городской район России по численности населения отличается от района области, в среднем превышая последний примерно в 4-5 раз. Новый ФЗ-131 разделил муниципальные районы, как один из видов муниципальных образований  и внутригородские районы, не являющиеся ими. Но возник вопрос: почему жители не только муниципальные районы, но даже ниже их по уровню – сельские поселения, наделены правом образовывать органы местного самоуправления, а в 100 и более раз большие по численности городские районы этих прав лишены?

Столь широкое и разнообразное применение одного слова вызывает необходимость в дополнительных пояснениях при его применении, с чем пришлось столкнуться и в данной работе.

Надо справедливо отнести к числу отживших и наименование АТЕ советской эпохи «сельсовет». И дело даже не в том, что советов, как органов местного самоуправления сейчас в России нет. Понятие «сельский Совет» всегда существовало в двух видах: как АТЕ и как орган местной власти на данной территории, что вносило определенную путаницу. На более высоких уровнях эти понятия разделялись: «район» - «райисполком»; «область» - «облисполком». В литературе и нормативных актах советского периода применялось понятие «сельисполком», но в повседневной жизни оно не употреблялось.

Неудачной, по той же причине, является и термин «сельская администрация», в большинстве случаев сменивший сельсовет. Название АТЕ должно состоять из одного слова. В качестве примера можно было бы предложить термин «община», который применяется в качестве низового органа АТУ в Болгарии и Югославии. Также он применялся в ряде работ по территориальному устройству советского периода, в качестве укрупненного сельского совета.[9]

Аналогично с упорядочением понятий АТЕ необходимо определиться с понятиями населенных пунктов, а также с критериями отнесения населенных пунктов к тому или иному виду. Здесь, не ставя задачу копирования старой, дореволюционной системы терминов, обозначающих населенные пункты, все-таки необходимо обратиться к опыту той поры (табл. 4).

Таблица 4

Типы населенных пунктов в России и в Самарской области

Несмотря на то, что численность  и удельный вес  городского населения сто лет назад были несравненно меньше, число наименований, обозначаемых городские населенные пункты, превышает современное.

Основными признаками, определяющими принадлежность населенных пунктов к городским поселениям в России, являются численность населения и удельный вес рабочих, служащих и членов их семей.  Последний  признак сейчас явно устарел и не отражает важнейших отличительных особенностей городского населенного пункта. Можно привести много примеров, когда рабочие живут в населенных пунктах, которые  являются по застройке чисто сельскими.  Или, наоборот, работники сельхозпредприятий проживают в благоустроенных по городскому населенных пунктах.

Село и деревня. До революции эти два понятия, обозначавшие две основные российские разновидности сельских населенных мест, четко отличались друг от друга. В селе была церковь, а в деревне ее не было. Сейчас никаких официальных различий между ними нет. Обычно подразумевается, что село более многочисленно по населению. В большинстве своем это действительно так. Но далеко не всегда. Например, в Самарской области в деревне Владимировка Краснопоселенской общины Елховского района число жителей 136 человек, а в селе Заблоцкое той же общины - 4 человека. В Красноярском районе в Хилковской  общине в деревне Екатериновка проживает 280 человек, а в селе Краково-47 человек. Всего по области сел, с числом жителей менее 100 человек - 62, а деревень, превышающих эту численность – 37.

Поселок. Единого, общепризнанного критерия для данного вида населенного пункта также не существует. Для этого необходимо определить, в чем отличие поселка от других сельских населенных пунктов, и, прежде всего от рассматриваемых нами сел и деревень.

В начало