1.1. Исторический обзор изменения административно-территориального устройства России

 

В начале XIX века К. Арсеньев писал: «Разделение государства на губернии и уезды не есть маловажное дело. Безопасность внешняя и спокойствие народа внутри государства много зависит от правильного и с благоразумием устроенного разделения государства на части».[1]  Здесь же он выделяет два вида  «политического разделения государства» - «по обстоятельствам» и «по началам».

До начала XVIII века Россия подразделялась на 146 уездов, вместо которых в 1708 году Петр I учредил 8 губерний. В 1719 году вместо 8 было учреждено 11 губерний. Губернии подразделены были  на провинции, а провинции на уезды с городами, пригородами и селениями. 

Следующий этап в АТУ России связан с правлением Екатерины II (1762-1796г.г.), утвердившей в конце 1775 года «Учреждение о губерниях». Разделение Империи на губернии производилось в течение 10 лет, с 1775 до 1785 года. Было принято, что каждая губерния должна иметь  от 300 тыс. до 400 тыс. душ жителей. Губернии делились на уезды или округи, в которых должно быть от 20 тыс. до 30 тыс. душ. В 1785 году было образовано 41 Наместничество [новое название вместо губерний - М.Ш.] и одна область (Таврическая) на правах губернии. Во всех губерниях насчитывалось 493 уезда или уездных города и 86 городов безуездных.

В исследованиях по истории АТУ дореволюционной России, проводимых в советский период неоднократно отмечался факт  неизменности губернского  деления,  в  основе  своей,  от  Учреждения  1775 года до октября 1917 года. Причем, акценты расставлены в различных работах по разному. В одном случае указывалось, что «АТУ в России просуществовало практически без изменения около 150 лет: из созданных Екатериной II 50 губерний в 1775 году 42 сохранились до октября 1917 года».[2]  В другом случае говорится, что «из 50 губерний, образованных на основании «Учреждения о губерниях 1775 года», 42 остались в неизменном виде, в некоторых губерниях изменились лишь центры…».[3]

Надо полагать, что «сохранились» и «остались в неизменном виде» это не одно и то же. Но, и то, и другое мнение расходятся с дореволюционной публикацией, где сказано, что «из 40 губерний деления 1781 года сохранили свои географические границы только 9» В конце XIX века в Российской империи существовало следующее АТУ (табл. 1).Таким образом, основных АТЕ: губерний и равных им (области  и города на правах губерний) было 103. Из них на современной территории России было 42 губернии и области, в том числе: 29 в Европейской части, 5 на Северном Кавказе и 8 в Сибири (с Дальним Востоком).   

Проблемы государственного территориального устройства России  интересовали  многих  ученых  и  политических  деятелей.  Так,  например, большое внимание вопросам территориального устройства  будущей России уделяли декабристы. Н.М. Муравьев в «Проекте Конституции» предлагал деление России на 13 разделяемых на уезды «держав» и 2  области,  а П.И. Пестель в «Русской Правде» - на 10 областей и 3 удела,  с делением областей на губернии. Новое территориальное  деление  у  декабристов связывалось с федеративным устройством государства,  причем «державы»  получали широкие права,  вплоть до законодательной власти.

Н.П. Огарев считал,  что «будущность России - сгруппироваться в конфедеративную империю». П.П. Семенов-Тян-Шанский делил Россию сначала на 14 «естественных областей»,  а в дальнейшем на 19 районов: 12 - Европейская Россия и 7 - Азия и Кавказ.

Таблица 1

Административно-территориальное устройство  Российской империи в 1899 году[4]

                                                                                     

Отдельные части  Империи	Гу-бер-ний	Облас-тей	Городов, управляемых самостоятельно	Уездов, округов и   т.п.	Волостей, гмин и т.п.
1	2	3	4	5	6
Европейская Россия	49	1	6	504	11786
Царство Польское	10	-	-	84	1287
Вел.Кн. Финляндское	8	-	-	51	-
Кавказ	7	4	-	76	4113
Сибирь	4	5	-	56	611
Среднеаз. владения	-	9	-	44	215
Всего	78	19	6	815	18012

 

Аналогичные результаты  в работах Д.И. Менделеева - 14 областей («краев») в 1893г. и 19 - в 1906г.

В марте 1917г.  Всероссийское совещание Советов высказалось за организацию 9 областей; в дальнейшем их число было доведено до 14.[5]

В период гражданской войны и хозяйственной разрухи  стихийно происходил  процесс «суверенизации» и территориального дробления, напоминающий настоящее время. Так, например, на территории бывшей Российской империи,  без отделившихся западных окраин и не считая Закавказья и Дальневосточной республики,  было 64 губернии и  области, а к 1921 г. на той же территории стало 93 губернии.[6]

О несовеpшенстве и, прежде всего, излишней дробности сложившегося  в  описываемый период  деления России на губернии говорит следующий пример из публикации той поры: «Для центра же последние [губернии] создают осложнение работы  и  чрезвычайное  разбухание  наркоматов,  котоpое  все  же не разрешает положение вещей,  так как число вопросов, затрагиваемых многочисленными  губерниями лично и письменно настолько громадно, что даже молчанию,  последовавшему на некоторые запросы не приходится удивляться».[7] 

В 1921-1922 годы подкомиссией  Госплана  России  (руководитель И.Г. Александров) и комиссией ВЦИК (М.И. Калинин) была предпринята попытка на научной основе провести районирование страны, в соответствии  с  которым установить АТУ  РСФСР. В основе образования областей, а также созданных одновременно округов и районов, вместо губерний, уездов и волостей была положена идея экономического районирования страны на всех уровнях и построения на этой основе нового АТУ.

Предполагалось образовать 21 область. Причем, не только автономные республики, но и будущие союзные республики намечалось разделить на области или включить в состав областей  (картосхема 1).  Таким образом, новое АТУ Советской России на основе экономического районирования было альтернативой образования СССР.

Процесс создания национальных  автономий и самостоятельных республик,  предшествующий  образованию  Союза ССР внес некоторые изменения в ранее намечаемые планы  административно-территориальных преобразований, о чем Г.М. Кржижановский тогда писал: «Не является все же некоторым коррективом в нашей борьбе с громадными пространствами страны и административной неурядицей создание тех дружественных и союзных  республик,  которые  построены  в  нашей  федерации  по национальному признаку?» [8]

За годы  советской  власти  дважды  предпринималась  попытка привести  территориальное  устройство  России  в  соответствии с экономическим районированием. В конце 20-х годов путем объединения губерний было образовано  несколько крупных краев и областей. Отдельные из них существенно отличались от границ экономических районов, установленных комиссиями Госплана и ВЦИК. Эти отличия были связаны, прежде всего, с тем, что часть автономных республик (Татария, Башкирия, Дагестан и другие) не вошли в состав краев. Края и области делились на округа, те в свою очередь на районы.

В 1930г. на съезде партии Сталин предложил « ... упразднить округа, которые превращаются в ненужное средостение между областью и районами...»[9]. Однако эти округа обеспечивали некоторое единство между АТУ и экономическим районированием. Это единство, установленное (пусть со значительными отклонениями) впервые за всю историю России, было уничтожено.

Официальной причиной ликвидации округов являлась  необходимость приблизить управление к населению - в районы,  на которые возлагались главные усилия по коллективизации. Другой, и как представляется сейчас, более важной, причиной ликвидации округов было, наоборот - усиление централизации власти. Федеративное устройство даже на союзном уровне становилось все более формальным. По новому АТУ, задуманному еще до образования СССР,  для областей предполагалась широкая автономия, роль «штата»,  округам передавались права губерний, а районам - уездов. Этим подчеркивалась линия на демократизацию  и децентрализацию управления, приближение органов управления к населению. Но всего этого не было сделано, наоборот, усиливалась централизация власти в стране. В условиях упрочнения административно-командной системы одно из двух звеньев территориального управления - область или округ оказывались лишними.

 

На территории современной России в начале 30-х годов было 19 АТЕ: 8 краев, 6 областей и 5 АССР.  В условиях сильной централизации, управлять из краевого (областного) центра районами (в среднем  120  на область или  край) оказалось невозможным.  С 1934 по 1954 год происходил процесс разукрупнения и образования новых областей, в результате чего по количеству они превзошли дореволюционные губернии.

Вторично попытка упорядочить  территориальное  устройство в РСФСР,   приблизив   его  к  экономическому  районированию,  была предпринята при  Н.С. Хрущеве в 1962 году путем укрупнения совнархозов,  созданных сначала (1957 год) в рамках краев  и  областей.  Сами области при этом,  их партийные и советские органы, остались в неизменном виде, что и явилось одной из причин недолговечности Совнаpхозов.

На необходимость укрупнения АТУ РСФСР обращалось внимание,  прежде  всего  учеными-экономистами,  и в дальнейшем. Так, например, академик А.Г. Аганбегян в начале 80-х годов писал: «... в Российской Федерации сосредоточено 70 не соподчиненных АТЕ...  Большинство из них  по своей территории,  экономическому потенциалу,  населению, наличию природных ресурсов относительно невелико и мало что может сделать в обеспечении комплексного развития хозяйства своими силами.  ...  другое дело если бы в составе РСФСР было организовано 12-15 крупных    краев,    таких,   как,   например,   Обь-Иpтышский,   Ангаpо-Енисейский, Дальневосточный  и дp.»[10]

Вопросы территориального переустройства России  волновали не только ученых, но и государственных деятелей. Ю.В. Андропов мечтал  перекроить Россию: для лучшей управляемости создать  десять укрупненных  регионов.  Но все пятнадцать предложенных вариантов по  каким-то  причинам генсека не устроили. После его смерти эта идея была забыта, а проблема осталась. [11]

Касаясь вопросов АТУ РСФСР, необходимо  обратить  внимание на особенности в управлении экономикой и социально-политической сферами,  которые  во  многом осуществлялись напрямую  из  союзного центра.  Это в значительной мере сглаживало  недостатки  территориального  устройства  РСФСР.  Во-первых, создание межобластных органов управления с подчинением союзному центру (энергетика, строительство, железнодорожный, авиатранспорт   и   т.д.)   преодолевало   излишнюю  раздробленность российских регионов. Во-вторых, подчинение областных органов напрямую союзным переносили сложности с громоздкостью управления сразу на союзный уровень.

Из сказанного выше достаточно очевидно, что потребность в реформировании областного деления России существует давно. Однако, после 1957 года в РФ не было научно обоснованных изменений в АТУ на региональном (областном) уровне. То есть, не образовано и не ликвидировано ни одной области,  края и республики. Если не считать преобразования в 1990-92г.г. 4-х автономных областей в республики: Адыгея, Алтай, Карачаево-Черкесия, Хакасия, и выделения Ингушетии в самостоятельную республику из состава Чечено-Ингушской республики в 1991г.

В начало                   Дальше                Обсудить на форуме            Оглавление
 

---