Глава II. ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

§ 1. Городские, сельские поселения и муниципальные образования как элементы административно-территориального устройства Российской Федерации

 

Изменение государственного строя в Российской Федерации и создающиеся новые экономические отношения настоятельно требуют переосмысления и совершенствования муниципального звена административно-территориального устройства.

Согласно ст. 131 Конституции местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, т. е. в городах, поселках, селах, деревнях, кишлаках, аулах и других поселениях, а также в рамках возможных муниципальных образований в границах административно-территориальных единиц.

Таким образом, Конституция Российской Федерации признала по существу, городские и сельские поселения в качестве территориальной основы местного самоуправления, допуская одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях. Понятие «другие территории» должны конкретизировать органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, принимая законодательные и иные правовые акты об организации местного самоуправления на своих территориях.

Конечно, эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных условий, среди которых важное значение имеет реформированная территориальная основа местного самоуправления. (46)

   Оптимальные размеры территории, экономическая и финансовая основа, численность и плотность населения должны стать точкой отсчета в становлении и развитии реального самоуправления в нашей стране. (46-47) По мнению Н. В. Постового, «местное самоуправление эффективно в том случае, если оно строится на сравнительно небольшой территории с населением до 100—150 тыс. человек» (193, с. 20). Данный вывод далеко не бесспорен, поскольку мировая и отечественная практика организации власти на местах свидетельствует о том, что местное самоуправление осуществляется как в рамках небольших АТЕ, так и в границах достаточно крупных по своим размерам территорий.

Опыт дореволюционного земского самоуправления в России показывает, что местное самоуправление осуществлялось и на территории уездов, и на территории губернии. При этом следует сказать, что наряду с уездными и губернскими земскими владениями действовали уездные и губернские органы государственного управления, которые осуществляли «опеку» над земскими учреждениями.

Современный зарубежный опыт имеет аналог с опытом земства России и в построении АТУ. Так, система местных органов особенно в развивающихся странах строится в соответствии с адинистативно-территориальным делением, основы которого были заложены ещё в период колониального господства. Подавляющее большинством таких стран имеют двух-трех или четырехзвенную систему административно-территориального деления. Низовое звено ад­министративно-территориальной структуры образуют, как правило, отдельные населенные пункты (город, деревня, поселок). Низовыми единицами могут быть также группа деревень (в Бангладеш) или городские кварталы (в Индонезии). Своеобразной низовой единицей могут служить также кочевое племя или род (в Мали и Нигере). Среднее звено административно-территориального деления составляют вышестоящие единицы (провинции, графства и округа в Кении или же департаменты, районы и кантоны в Боливии).

Не в каждой административно-территориальной единице имеются, однако, свои выборные органы. Так, их нет на департаментом уровне в таких государствах, как Боливия, Гондурас, Коста-Рика и др. В Колумбии же, наоборот, выборные органы на регио­нальном уровне функционируют только в департаментах. В ряде африканских государств (Габон, Руанда и др.) выборные местные органы — муниципальные советы — действуют только в коммунах. В Малави они формируются лишь в округах и городах. В Нигерии выборные органы — советы местного управления — могут создаваться лишь в специально образуемых для этого 449 районах местного управления. В некоторых мелких островных государствах с небольшим населением (например, Науру, Тувалу) административно-территориального деления вообще не существует. Нет его и в таком городе-государстве, как Сингапур (253, с. 106).

Соотношение разных форм местного управления в рамках отдельных административно-территориальных единиц во многом определяется историческими, географическими и демографическими особенностями той или иной страны, ее политическим режимом. Несмотря на различия в структуре и функционировали систем местного управления в разных странах можно, однако, выделить такую общую для большинства из них тенденцию, как ведущая роль в местном управлении выборных органов местного самоуправления. Они охватывают, как правило, все уровни административно-территориального устройства.

Развитие реального самоуправления на местах предполагает принципиально новые подходы к решению вопроса о территориальной основе мерного самоуправления в Российской Федерации;

В советский период законодатель в качестве территориально основы местного самоуправления определил существующее ныне АТУ. Так, Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). При этом закон допускал возможность с учетом местных условий и национальных особенностей определение и других уровней местного самоуправления. На Украине закон о местных Советах народных депутатов и местного самоуправления к первичному уровню местного самоуправления (который он определял как базовый) относил сельсоветы, поселки городского типа и города. В том или ином виде понятие первичного (базового, нижнего) территориального уровня местного самоуправления нашло отражение в законодательстве о местном самоуправлении других республик бывшего Союза ССР.

В Законе о местном самоуправлении РФ (1991 г.) понятие «первичный, базовый территориальный уровень местного самоуправления» отсутствует. Статья 2 Закона установила, что местное самоуправление в России осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.

С принятием новой Конституции Российской Федерации возникает закономерный вопрос: кто может выступать субъектом государственно-правовых отношений на муниципальном уровне. Известным образом проясняет этот вопрос новый гражданский Кодекс Российской Федерации. Согласно его ст. 2, 124 и 125 субъектами гражданского права являются городские, сельские поселения и другие муниципальные образования. От имени муниципальных образований могут приобретать и осуществлять права, обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установлении актами, определяющими статус этих органов. (48)

Как известно, Указом Президента Российской Федерации «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. № 1766 было рекомендовано органам государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов представить до 1 декабря 1993 г. в правительство Российской Федера­ции предложения о совершенствовании административно-террито­риального устройства с целью обеспечения гарантий реального местного самоуправления. (48-49) Автор считает возможным утверждать, что в абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации данное предложение Президента Российской Федерации осталось без  соответствующей реакции.

Наряду с этим, необходимо отметить, что и сейчас не отменено Положение об основах организации местного самоуправления и Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г., предусматривает, что:

а) на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов местного самоуп­равления может быть создан единый орган местного самоуправле­ния соответствующих территорий;

б) в районах органом местного самоуправления является глава местного самоуправления (глава администрации). При этом может быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов самоуправления городских и сельских поселений;

в) в сельсоветах органом местного самоуправления является глава местного самоуправления (глава администрации сельсовета), а также может быть образован орган местного самоуправле­ния, формируемый из представителей органов самоуправления городских и сельских поселений.

Отсюда вытекает, что «другими территориями», согласно ст. 131 Конституции Российской Федерации, по версии Президента Российской Федерации, могут выступать: территория сельсовета; территория района в городе; территория района; территории, включающие несколько городских или сельских поселений, органы местного самоуправления, в которых приняли решение о создании единого органа местного самоуправления данных территорий.

Применительно к предмету нашего исследования необходимо подчеркнуть, что все муниципальные образования, городские и сельские поселения, а также иные территории местного самоуправления подразделяются (объединяются) на две группы: населенные пункты и административно-территориальные единицы.(49)

С учетом имеющихся подходов в юридической литературе автор исходит из того, что населенным пунктом является часть застроенной для проживания населения территория, получившая такой статус в установленном законом порядке и располагающая в своих границах соответствующие органы государственной власти или их представителей, органы местного самоуправления, предприятия учреждения и организации[М.Ш.1] .(49-50)

К населенным пунктам в России относятся города, поселки, села, деревни, станицы (хутора, выселки, аулы и другие) и т. д. С момента регистрации населенного пункта гражданам предоставляется право требовать открытия в нем соответствующих  учреждений и организаций или их филиалов, отделений, пунктов социальной сферы, а также образования служб органов власти и местного самоуправления.

Согласно российскому законодательству отдельно расположенные жилые дома постоянного проживания граждан на железнодорожных перегонах, в лесничестве, урочищах и т. д. не относят к населенным пунктам и подлежат приписке к ближайшим населенным пунктам или к их составным частям.

Следует также отметить, что группы домов, используемые  гражданами для временного или сезонного проживания (дачи, садоводческие товарищества и т.д.), могут признаваться населенными пунктами лишь после принятия соответствующими органами решения и их последующей регистрации.

 Населенный пункт, как государственно-правовой институт,  можат входить в состав административно-территориальной единицы, быть отдельной административно-территориальной единицей, также иметь административно-территориальные единицы в своем составе.

 В юридической литературе постоянно поднимается вопрос определении критериев для отнесения населенных пунктов к городским и сельским поселениям. Автор свое предложение по данной проблеме реализовал в законе Челябинской области об административно-территориальном устройстве и в качестве критерии отнесения населенных пунктов к городским и сельским поселений выделил: численность населения, плотность населения, экономический и социально-культурный профиль территории, национальный состав [М.Ш.2] и особенности быта населения, тяготение населения к определенным экономическим и культурным центрам, характер путей сообщения и связи, объем бюджета, природные и материальные условия, доступность органов государственной власти и местного самоуправления территории и др. (50)                          

Исходя из вышеуказанных критериев, можно сделать вывод, что город — это населенный пункт, получивший данный статут установленном законом порядке, являющийся экономический культурным центром с численностью населения, позволяющей  отнести к категории городского поселения субъекта РФ или районного значения[М.Ш.3] . (50-51)

 К сельским населенным пунктам в Российской Федерации относятся следующие сельские поселения граждан: село, поселок, деревня, станица, фермерское хозяйство, урочище, хутор, аул, выселки и др[М.Ш.4] .

Как уже указывалось, административно-территориальное устройство представляет собой систему административно-территориальных единиц, выступающих организационно-правовой основой  функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающих участие граждан в управления государственными и общественными делами, эффективное использование природных и материальных ресурсов, удовлетворение социальльно-экономических, политических и духовных потребностей населения.

Поскольку ключевым понятием учения об АТУ и местного самоуправления является административно-территориальная единица, то к числу характерных признаков, свойственных административно-территориальной единице, еще А. Юговым были отнесены: а) наличие ограниченной определенными пределами территории[М.Ш.5] ; б) право населения данной территории образовывать свой местный орган государственной власти; в) компактность и непрерывность территории; г) обеспечение наиболее оптимальной организации управления народнохозяйственной жизнью; д) экономическая целостность территориального подразделения[М.Ш.6] ; е) обеспечение повседневного участия широких масс населения в решении государственных дел (271, 272). По его мнению, административно-территориальной единицей могла считаться лишь такая компактная часть территории союзной республики, которая ограничена и объединена  пределами распространения государственной власти функ­ционирующего на данной территории представительного органа и которая максимально обеспечивает реализацию задач и функций государства (272).

Таким образом, административно-территориальная единица — часть территории субъектов Российской Федерации в определенных границах с одним или несколькими населенными пунктами[М.Ш.7] , признанная в установленном законом порядке самостоятельно управляемым элементом административно-территориального устройства.                    .

Муниципальными административно-территориальными единицами в субъектах Российской Федерации являются: район, город  республиканского, областного и окружного подчинения, район в городе, город с территориальным районом, город районного подчинения, сельсовет, поселок (рабочий). (52)

В составе субъектов Российской Федерации также могут находиться закрытые административно-территориальные единицы (образования), национальные районы и сельсоветы, территории со специальным режимом управления. (52-53)                        

Все муниципальные образования составляют два звена административно-территориального устройства: среднее и низшее (сельские населенные пункты, поселки и сельсоветы как АТЕ).      

Так, среднее звено в системе административно-территориального устройства составляют районы, города, районы в городах, города с территориальным районом, закрытые административно-территориальные единицы субъектов РФ подчинения.    

Это звено занимает важное место в административно-территориальном устройстве, служит ей «каркасом», благодаря которой связываются в работоспособный организм органы государственной власти субъектов федерации с органами местного самоуправления населением.

Все городские муниципальные поселения можно разделить на города субъектов РФ подчинения (республиканского, краевого, областного, окружного) и города муниципально-районного значения (подчинения).                                            

Количество городов в Российской Федерации постоянно изменялось в процессе эволюции АТУ (см. табл. 3)

Количество городов в Российской Федерации

АТЕ	Годы
	1979	1986	1987	1988	1989	1990
Города, В т.ч. вышестоящего подчинения	999 548	1030 578	1030 579	1034 582	1037 584	1045 597

Сегодня город по-прежнему остается важным элементом в системе АТУ, а также территориального народнохозяйственного разделения труда, обеспечивая имеющимися трудовыми и другими ресурсами выполнение предприятиями отраслей специализации своих непосредственных функций.     

С развитием местного самоуправления город уже не может  выступать в роли «придатка» предприятий, расположенных на его территории. В нем возникают собственные сложные муниципальные проблемы: обустройства территории, обеспечения доступности ее различных частей, создания условий для нормального труда, быта, учебы и отдыха жителей. (52) Город по мере развития и превращения в более крупный приобретает собственную функциональную ориентацию эволюции — обеспечение условий для нормальной жизнедеятельности большой и чрезвычайно разнородной по составу, интересам, поведению и другим характеристикам массы людей в литературе, в том числе справочной, нормативной и другой, различия между городом субъектов РФ значения и городом районного значения сводятся, как правило, к чисто количественным показателям: числу жителей, количеству отраслей производства, занимаемой площади и т. п. Думается, чтобы учесть в АТУ действительно принципиальные свойства города как АТЕ, нельзя ограничиваться оценкой только этих характеристик. Анализ показывает, что своего рода «водораздел» между городскими поселениями следует искать в качественных различиях условий жизнедеятельности людей, которые могут быть обеспечены городом в идеале.

В принципе любое муниципальное поселение должно гарантировать своему жителю нормальные условия жизни. Но если город районного[М.Ш.8]  значения в лучшем случае способен обеспечивать удовлетворение разнотипных потребностей (т. е. невзаимозаменяемых: например, в работе, транспорте, жилье и т. п.), то город республиканского, областного, краевого и окружного подчинения наряду  ним должен удовлетворять и требованиям разнообразия функ­циональной структуры.

Установление подлинно городского образа жизни возможно лишь, с достижением такой степени разнообразия функциональных структур города, которая позволяет ему стать действительно удоб­ным  местом жизни и деятельности для всех имеющихся в городе социальных групп, для любого человека, независимо от его возраста, образования, профессии, уровня культуры и его склонностей. Ни одно другое поселение (даже если оно будет идеальным во всех отношениях) не может обеспечивать своим жителям таких возмож­ностей. Если рассматривать город с этих позиций, тогда он действительно как АТЕ становится социальным феноменом. Город — не только застроенная и доступная для своих жителей территория, не просто функционирующая социально-экономическая система, город — это еще и особая социальная среда, предоставляющая своим жителям широкие возможности выбора условий труда, быта, отдыха. И если первые два свойства характерны для любого населения, то третье в своем развитом виде присуще лишь городам субъектов РФ подчинения.

С практической точки зрения данный концептуальный срез важен в том отношении, что он позволяет при выработке эффективной территориальной организации городского поселения и плана социально-экономического развития города опереться не на поверхностные, а на глубинные процессы, обеспечив тем самым долгосрочное развитие городской системы как муниципального образования. (53)

Серьезной проблемой АТУ является сохранения городом (в процессе развития) своей территориальной целостности. (53-54) Город существует лишь на повседневно доступной (связной) территории. Высокая коммуникативность города — изначальное свойство, неотделимое от его внутренней природы. Именно это свойство предопределило пространственную форму города как интенсивно освоена территория в пределах допустимого (с точки зрения затрат времени) радиуса контактов. Поэтому, разделяя данную позицию, следует признать, что объективная граница города проходит не обязательно там, где волевым решением поставлена отметка  «черта города». Настоящая граница города там, где происходит качественный отсчет в управляемости территории, обусловлена соответствующим уровнем развития средств жизнеобеспечения населения.         [М.Ш.9]                                       

В результате жители города, оказавшиеся за пределами этой «черты», вынуждены жить в качественно иной социальной среде, нежели жители остальной части города. Эта среда, в большинстве случаев ничем не отличаясь от среды поселка городского типа лишь по самым поверхностным характеристикам напоминает условия  жизни развитого города. Так, жители той части Ленинского района г. Челябинска, которую принято называть «КБС», находятся в весьма сложной ситуации, живя фактически вне культурны среды исторического города, вне современных форм обслуживания, вне молодежной среды студенческого города и т. п. Люди эту проблему достаточно четко ощущают, приписывая в объявления обмене жилья фразу: «Северо-запад, ЧМЗ и КБС не предлагать. Из 1400 тыс. жителей г. Челябинска [М.Ш.10] проживают в условиях «собственно города» около 600 тыс. Остальные вынуждены пока жить качественно иных социальных условиях. Это, с нашей точки зрения, является безусловной проблемой и других городов.

Сегодня, анализируя АТУ субъектов Российской Федерации можно сделать вывод, что города республиканского, краевого, областного, окружного подчинения — это населенные пункты, в которых проживают, как правило, от 18—50 тыс[М.Ш.11] . до 1,5—2 млн. человек, имеющие важное промышленное, социально-культурное и  историческое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения[М.Ш.12] . К данной категории тоже относятся и так называемые города с территориальным районом.

Города субъектов РФ значения с территориальным районом как административно-территориальные единицы в России создавались исключительно по решениям Президиума Верховного Совета Российской Федерации, которыми в подчинение городских властей передавались сельские районы. В этих случаях городские Советы и их исполкомы, а затем местная администрация руководствовалась в  своей деятельности еще одним законом «О районном Совете народных депутатов». В современных условиях данный вопрос находится в  компетенции субъектов федерации, и он должен регулироваться в их актах.

К примеру, в законе Челябинской области об административно-территориальном устройстве сказано, что город с территориальным районом есть административно-территориальная единица, представляющая собой объединение территории города и района, вклю­чающая сельсоветы, поселки, города районного подчинения, имеющие единый административный центр, единые органы  местного самоуправления, расположенные в городе и распространяющие свою деятельность на город и район.

Районы в городах также представляют собой элементы среднего звена системы административно-территориального устройства. По сравнению с сельским районом они имеют свою специфику. Тем не менее проблемы совершенствования АТУ, о которых было сказано выше, актуальны применительно и к городским районам, например, каким должен быть городской район по размеру территории, численности проживающего в нем населения, сети комму­нальио-бытовых и социально-культурных учреждений и т.д.

Поэтому район в городе следует рассматривать как административно-территориальную единицу, представляющую собой часть территории города субъектного значения (подчинения), выделенную в целях эффективного управления городским хозяйством, улучшения обслуживания населения города, деятельности органов местного самоуправления и участия граждан в управлении городскими делами.

Количество районов в городах Российской Федерации в процессе, эволюции АТУ также менялось (см. табл.4).

Таблица 4

Количество районов (в городах) в Российской Федерации

АТЕ	Годы
	1979	1986	1987	1988	1989	1990
Район ( в городе)	360	396	396	397	377	352

Вопрос о том, каким должен быть район в городе по размеру территории, численности проживающих граждан, наличию инженерных сетей, предприятий, организаций, учреждений, требует постоянного соответствующего теоретического исследования и право­го регулирования в субъектах Российской Федерации. (55)

К категории городов районного значения (подчинения) могут быть отнесены населенные пункты, имеющие промышленные предприятия, коммунальное хозяйство, государственный жилищный фонд, сеть учебных, культурно-просветительных, лечебных и торговых учреждений и насчитывающие установленным законодательством субъектов РФ число жителей. (55-56)

Как известно, по российскому законодательству к категории городов районного подчинения могли быть отнесены населенные пункты, являющиеся промышленными и культурными центрами с численностью населения не менее 12 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляли не менее 85%.

Думается, что такая категоричность не нужна будет в принимаемых правовых актах субъектов Российской Федерации. К примеру, в законе Челябинской области об административно-территориальном устройстве сказано, что к категории городов районного подчинения могут быть отнесены населенные пункты с численностью населения свыше 12 тыс. человек.

Особую разновидность муниципальных образований составляют так называемые закрытые административно-территориальные образования, которые также относятся к этому звену АТУ.

Закрытые административно-территориальные образования (города, районы, поселки и т. д.) образуются актами федеральных органов и субъектов федерации по предложению соответствующих уполномоченных органов. Специфика функционирования этих образований определяется федеральным Законом «О закрытом административно-территориальном образовании» и актами органа местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований.

Районы (в юридической литературе их иногда называют сельскими) являются административно-территориальными единицами с едиными административными центрами, создаваемыми для организации управления частью территории субъектов федераций, функционирования представительств, иных служб органов государственной федеральной власти или власти субъекта федерации и органов местного самоуправления. Сложившаяся в настоящее время система районного деления в связи с переходом на рыночные экономические отношения будет претерпевать соответствующие изменения. В связи с этим каждому субъекту федерации с учетом местных условий предстоит выработать свои подходы к определению оптимальных размеров для районов с точки зрения их управляемости и развития экономики. (56)                             

Установление же единых, оптимальных критериев применительно к районам невозможно из-за исторических, экономико-географических особенностей субъектов федерации, численности и плотности проживающих в них граждан[М.Ш.13] . (56-57)

Оптитимизация размеров районного звена сводится к поискам наиболее правильных и приемлемых при современном уровне развития экономики форм и размеров районных единиц с тем, чтобы они были развитыми и вместе с тем легко управляемыми. При подобном подходе должен учитываться целый ряд таких объективных условий, как состояние экономики района и перспективы ее развития, численность и плотность населения района, наличие и сети социально-культурных и бытовых учреждений, наличие транспорта и средств связи, доступность пользования ими населением района и т. д[М.Ш.14] . .

Только учет всех объективных условий в комплексе позволит определить оптимальный размер района, при котором будет достигнута возможность надлежащей организации управления хозяйственным и социально-культурным строительством на его территории при минимальных затратах на это управление.

Район занимает исключительное важное положение в системе местного самоуправления и административно-территориального устройства.

Известно, что район, как административная единица территориального устройства, был учрежден в 1924 г. В 1924—1925 гг. за ним сохранялось двойное название: укрупненная волость или район. С 1926 г. за этой первой ступенью АТУ закреплен однозначный термин: район. В официальных документах и специальной литературе районное звено определялось как «сельский район», «низовой административный район», «сельский административный район», «сельскохозяйственный район». Из приведенного перечня можно заключить, что главной функцией районного звена на протяжении всего периода являлось общее руководство развитием аграрного сектора народного хозяйства страны. Данные функции, безусловно, усиливаются в субъектах РФ с преимущественно сельскохозяйственной ориентацией общественного производства.

Происшедшие изменения в АТУ и сложившаяся в настоящее время система районного деления призвана обеспечить оперативное руководство политической, хозяйственной и культурной жизнью в сельской местности субъектов РФ (см, Табл. 5).  (57)                                      

Таблица 5

Количество районов в Российской Федерации

АТЕ	Годы
	1979	1986	1987	1988	1989	1990
Район	1800	1834	1834	1837	1839	1846

Район — это муниципальная административно-территориальная единица, объединяющая в своих границах сельсоветы, поселки, города районного подчинения, имеющая единый административный центр и соответствующие органы местного самоуправления. (57-58)

Конституция Российской Федерации обходит вопрос о том, что будет на уровне района в сельской местности[М.Ш.15] . Однако, как территориальная единица он должен оставаться, и вот почему. В сегодняшнем районе 50—120 сел и деревень, они разбиты на 15 сельсоветовских территорий[М.Ш.16] . Да еще на территории района один-три города районного подчинения, бывает и 1—4 поселка.  Как все это организовать? Будут союзы (объединения), муниципальных образований?                                   

Но поскольку это их свободные решения, то сообразовывать свои действия с территориальной организацией они не обязаны.  А ведь многие государственные дела на соответствующих территориях прямо увязаны с их административным делением — связь, милиция, налоги, транспорт.

Как справедливо отмечает С. А. Авакьян, «ориентировать местные сообщества на их «свободу» объединяться либо выходит из объединений — это скорее вводить их в заблуждение. Одно дело объединять финансы и имущество для конкретных программ совсем другое — образовать новое сообщество. Ведь в этом случае создается новая территория, формируются органы и т. д. Неизбежно получается новая административно-территориальная  единица. Какова судьба тех, кто остался «за бортом», что делать с существующими единицами?».

Вышеуказанное лишь подтверждает обоснование в необходимости района как АТЕ в системе АТУ.

В юридической литературе нет единой точки зрения по поводу так называемых поселков городского типа, к которым российский законодатель относит: рабочие, курортные и дачные поселки, объединяя их одним родовым понятием — поселок (не включая поселок сельский).

Некоторые авторы под поселком рассматривают своего рода промежуточное звено между городом и селом.

Поэтому в субъектах РФ вопрос может решаться по-разному, в то же время поселок следует рассматривать как населенный пункт, на территории которого имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, предприятия по производству и переработки сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты с определенной субъектом РФ численностью населения.

В субъектах Российской Федерации могут также образовываются курортные и дачные поселки[М.Ш.17] . (58) В том случае курортный поселок будет представлять населённый пункт в местности, имеющей лечебное значение, при численности приезжающих граждан ежегодно для лечения и отдыха, как правило, не менее половины или трети от количества постоянно проживающего местного населения. (58-59) И дачный поселок будет представлять такой населенный пункт, основным назначением которого является обслуживание отдыха граждан.

Количество поселков городского типа в Российской Федерации  постоянно менялось (см. табл.6).

Таблица 6

 Количество поселков городского типа в Российской Федерации

АТЕ	Годы
	1979	1986	1987	1988	1989	1990
Поселки  городского типа	2046	2153	2178	2187	2193	2203

Сегодня  актуальным является исследование вопроса о самом многочисленном звене муниципального АТУ, которое образуют сельские населенные пункты и сельсоветы [М.Ш.18] как АТЕ. Какую территориальную и организационную схему муниципального управления сельской местности мы имеем сегодня в России?

Необходимо отметить, что села, станицы, аулы, деревни не были и еще не есть самостоятельные единицы управления. Они входят в территорию так называемого сельсовета 5 -24 на один, а то и больше.

А что же за пределами села, деревни? Как-то ведь надо управлять территорией. И здесь мы сталкиваемся с тем, о чем Конституция РФ прямо не говорит, но что, логически помыслив, можно доконструировать. Конечно же, без сельской администрации, стоящей над группой сел, станиц, аулов и деревень, нельзя обойтись. Но принципиальное положение заключается в следующем: раньше - плохой ли, хороший ли - над ними стоял сельский Совет, избранный населением, да еще и сам глава сельской администрации входил в структуру местного самоуправления на данной территории. Теперь же органы местного самоуправления автономны и самостоятельны.

Конституция  Российской Федерации обходит вопрос о том, что будет предусматриваться для взаимодействия и эффективного функционирования сельских поселений. Думается, что субъекты Российской Федерации самостоятельно определятся с такой АТЕ, которая может назваться и властью и сельсоветом. (59) Автор принципиально считает невозможным отказываться от названия первичной АТЕ - сельсовет, поскольку термин «совет», «муниципальный совет» прочно вошел в практику зарубежных стран.[М.Ш.19] 

Сельсоветы являются административно-территориальными единицами с единым административным центром, созданным для управления частью территории района или города, имеющего в составе сельские населенные пункты (села, деревни, выселки, хутора, аулы, станицы и т. д.). Как правило, в территорию сельсовета входит несколько сельских населенных пунктов с окружающими их землями[М.Ш.20] , используемыми для агроромышленного производства.

В процессе эволюции сельсоветы в количественном выражении особенно претерпевали изменения (см. табл. 7).

Таблица 7

Количество сельсоветов в Российской Федерации

АТЕ	Годы
	1979	1980	1987	1988	1989	1990
Сельсоветы	22683	23093	23107	23197	23223	23421

Анализ данных о развитии сельсоветов показывает, что к 90-м годам их число стабилизировалось. Границы сельсоветов сейчас в основном совпадают с границами землепользования сельских акционерных обществ, колхозов и совхозов. Вместе с тем существующая в субъектах РФ сеть сельсоветов имеет очень значительные расхождения в размерах территории, количестве жителей и т. д.

Поэтому при определении размеров сельсоветов необходим учитывать особенности отдельных экономико-географических зон, на которые делится территория субъектов Российской Федерации. На практике же, несмотря на коррективы последних лет, до сих пор наряду с крупными сельсоветами в Челябинской области, например, насчитывающими 3—12 тыс. и более жителей, имеются сравнительно небольшие сельсоветы с числом жителей 300—700 человек.

В современных условиях, когда решается задача становления местного самоуправления, дальнейшего повышения эффективности сельскохозяйственных комплексов в условиях рыночных отношений, развивается строительство новых поселков в сельской местности, предстоит большая работа по уточнению границ сельсовета в направлении дальнейшего совершенствования этих АТЕ.

Естественно, что работу по совершенствованию отдельных сельсоветов следует проводить постепенно и максимально осторожно с обязательным учетом мнений и пожеланий жителей. (60) Любая реорганизация, любая перекройка границ — это всегда болезненно для сельского жителя. (60-61) Одно дело — пойти за справкой в соседнее село и другое дело — искать попутный транспорт в административный центр[М.Ш.21] .

Вместе с тем следует особо подчеркнуть, что определяющим фактором создания любых административно-территориальных еди­ниц и установления их административных центров, на наш взгляд, является способность территории или части ее саморазвиваться, самообеспечиваться, быть легко управляемой и удовлетворять потребностям населения.

     В докладе председателя правительства Российской Федерации В.С. Черномырдина на Всероссийском совещании, посвященном реализации конституционных положений о местном самоуправле­нии  и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации (20 февраля 1995 г.), была дана высокая оценка так называемому президентскому  (правительственному) варианту проекта федерального закона о местном самоуправлении, в то же время относительно законопроектов, подготовленных депутатами Государственной Думы Федерального Собрания, как недостаток — указывалось на предлагаемую разработчиками схему административно-территориального устройства для местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Однако у автора не вызывает поддержки аргументация и оптимизм председателя правительства относительно территориальной основы местного самоуправления, предлагаемой в «президентском» варианте законопроекта. Так, в гл. II законопроекта, посвященной территориальной основе местного самоуправления, предлагалось следующее:

во-первых, местное самоуправление осуществляется населением в границах городских и сельских поселений. В случае ведения кочевого и хуторского образа жизни и хозяйствования местное самоуправление осуществляется населением в границах иных территорий, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации при обязательном учете мнения населения;

во-вторых, при добровольном объединении нескольких местных сообществ в одно или присоединении одного местного сообщества к другому территория образованного местного сообщества составит сумму территорий объединившихся сообществ;

в-третьих, границы территории местного сообщества устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом мнения населения в исторически сложившихся территорий компактного проживания граждан;

в-четвертых, передача земель в ведение местного сообщества производиться на основе нормативов обеспечения земельными ресурсами с обязательным выделением земель общего пользования, рекреационных зон и земель, необходимых для развития; (61)

в-пятых, граница территории местного сообщества может быть изменена только с учетом мнения населения, выраженного непосредственно (путем референдума, схода), либо в порядке, преду­смотренном положением (уставом) о местном самоуправление данного местного сообщества; (61-62)

в-шестых, территорию местного сообщества составляют все земли, находящиеся в ведении данного сообщества, независимо от форм собственности и целевого назначения.                    

Главный недостаток предлагаемой модели территориальной основы местного самоуправления заключается в том, что она ведет к разрушению сложившейся и традиционно существовавшей в России системы административно-территориального устройства.    

Так, ст. 18 «президентского» законопроекта определяет в качестве территорий местного самоуправления территории городских и сельских поселений. Другие территории, о которых говорится в п. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации, определяются как территории, образующиеся при объединении местных сообществ либо установленные в случае ведения кочевого и хуторского образа жизни и хозяйствования. Таким образом, по версии авторов законопроекта местное самоуправление не осуществляется в таких традиционно существующих административно-территориальных единицах, как районы (уезды), сельсоветы, (волости, сельские округа). Предлагаемая в проекте возможность воссоздания районов и сельсоветов путем добровольного объединения местных сообществ (ст. 33), на взгляд автора, не сможет реально разрешить названную проблему, поскольку, во-первых, территория района или сельсовета не равна арифметическому сложению территорий, расположенных на их территории населенных пунктов, а во-вторых сомнительно, чтобы населенные пункты, на территории которые при таком разделении останутся все объекты социальной инфраструктуры районов, сельсоветов, захотят бескорыстно объединяться с другими, лишенными соответствующих объектов населенным пунктами.                            

Разрушение, а не реформирование существующей системы АТУ вредно как с точки зрения осуществления государственной власти, так и с точки зрения интересов местного населения. Во-первых, с административно-территориальным устройством связана территориальная структура органов местного самоуправления, органов государственной власти, а также и федеральных служб. Во-вторых, возникнут проблемы с использованием объектов социальной инфраструктуры районов, сельсоветов, которые при предложение реорганизации окажутся, в распоряжении населения лишь некоторых населенных пунктов. (62) В-третьих, возникнут проблемы при решении бюджетных вопросов, поскольку все поселения наделяются равноценными бюджетами и органы государственной власти субъектов  Российской Федераций, обеспечивающие сбалансированность местных бюджетов, будут вынуждены взаимодействовать не с несколькими десятками районных и городских бюджетов, а с несколькими сотнями бюджетов населенных пунктов. В-четвертых, реализация предложенных изменений приведет к тому, что определённую часть территории Российской Федерации будут составлять территории, не находящиеся в ведении органов местного самоуп­равления, поскольку некоторые территории городских и сельских поселений могут не совпадать с АТЕ более высокого ранга. Кро­ме того, на территориях, находящихся вне границ поселений, может существовать прямое ведомственное или территориальное фе­деральное, субъектное управление органами государственной власти

Автор предлагал в рабочей группе от субъектов Федерации и поддерживал многие идеи законопроекта, предлагаемого депутатами Госдумы (В. В. Муравьев и др.).

Отличительной особенностью такого подхода по сравнению с проектом, внесенным Президентом Российской Федерации было следующее.

Во-первых, проект устанавливал всеобщий характер местного самоуправления на территории Российской Федерации, то есть не­возможность исключения какой-либо части территории Российской Федерации из сферы местного самоуправления.

Во-вторых, к территориям местного самоуправления были отнесены:                                   

территории административно-территориальных единиц, образуемых в субъектах Российской Федерации - районов (уездов), городов республиканского, краевого, областного, окружного, районного (уездного) значения, районов в городах, поселков, сельсоветов (волостей, сельских округов и т. д.);

территории сельских населенных пунктов, не являющихся ад­министративно-территориальными единицами, которые имеют за­крепленную за ними территорию и постоянно проживающее в них население - деревень, хуторов и т. д.                  

внутрипоселенческие территории - территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и т. д.

В-третьих, для решения отдельных вопросов местного значе­нии в законопроекте оговаривалось, что могут устанавливаться территории местного самоуправления, включающие территории нескольких административно-территориальных единиц и (или) населенных пунктов - школьные округа и т.п.

Оправданным, на взгляд автора, было бы на переходном этапе использование термина «административная связь», чтобы уйти от имеющихся в употреблении понятий в АТУ «административное подчинение», «находящийся в подчинении», «переданный в подчи­нение» и т. п. (63)

Так, административная связь муниципальных образований может устанавливаться в целях разграничения полномочий органов местного самоуправления, определения бюджетных и других отношений между административно-территориальными единицами населенными пунктами, а также определения территорий местного самоуправления. (63-64)

Например, район (уезд) может быть административно связан с городом республиканского, краевого, областного, окружной значения, являющимся административным центром района (уезда); города районного (уездного) значения административно могут связываться с районами (уездами) или городами республиканского, краевого, областного, окружного значения;             

поселки, сельсоветы (волости, сельские округа и т. д.) административно могут связываться с районами (уездами) или городами республиканского, краевого, областного, окружного, районного (уездного) значения или районами в городе;   не являющиеся административно-территориальными единицами сельские населенные пункты административно могут связывать с городами районного (уездного) значения, районами в городах, поселками, сельсоветами (волостями, сельскими округами и т. д.

Что же касается небольших населенных пунктов, имеющих временное значение и непостоянный состав населения или являющихся объектами служебного назначения в системе какой-либо отрасли хозяйства (железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, полевые станы и другие селения, связанные с обслуживанием транспорта или охраной путей сообщения, метеостанции т.д.),.а также одиночные дома, не составляющие самостоятельные населенные пункты, они могут числиться за теми населенными пунктами, с которыми они связаны в административном и территориальном отношениях.

На взгляд автора, такой подход не противопоставляет поселенческий принцип организации местного самоуправления административно-территориальному, а напротив, сводит их в единую систему. Конечно, населенные пункты разных категорий располагают различными возможностями для осуществления местного самоуправления, что отразится и в АТУ и в различии организационныо-правовых форм местного самоуправления в этих населенных пунктах.

Сегодня российским законодателем задерживается принятие целого ряда правовых актов и среди них посвященных становлению и развитию местного самоуправления. Во многих субъектах федерации уже понимают, что реальное самоуправление и внедрение новых экономических отношений без изменения АТУ невозможно. Первые попытки реформирования АТУ на муниципальном уровне уже предпринимаются. (64)

Как известно, Указом Президента Российской Федерации от 10 января 1993 г. № 2125 было утверждено Временное положение об общих принципах административно-территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве как  субъекте Российской Федерации — городе федерального значения. (64-65) Таким образом, Президент РФ подчеркивает особый статус этого городского поселения, который одновременно выполняет и функ­ции муниципального образования.

Систему административно-территориального деления города Москвы образуют: административный округ и муниципальный район. Административный округ представляет собой внутригородскую административную единицу, система органов власти которой строится на основе централизованного управления. Порядок управления административным округом устанавливается специаль­ном положением, утверждаемым мэром Москвы. Город Зеленоград образует отдельный административный округ. Территория и административного округа включает в себя муниципальные районы.                    

Муниципальный район в г. Москве по указу Президента представляет собой административно-территориальную единицу города Москвы, в границах которой осуществляется самоуправление населения, проживающего на данной территории. В свою очередь муни­ципальные районы делятся на микрорайоны (поселения), в которых могут создаваться органы территориального общественного самоуправления. Границы и название микрорайона определяются органами местного самоуправления муниципального района.

Предложенная схема АТУ г. Москвы далека от совершенства и, думается, она претерпит в ближайшем будущем серьезные изменения.

В ст. 14 закона о местном самоуправлении в Воронежской области и сказано, что «местное самоуправление осуществляется в городских и населенных пунктах, сельсоветах и районах — через представительный орган, избираемый всем населением: исполнительный| орган, возглавляемый главой администрации (управляющим и т.п.), который избирается или нанимается в соответствии со схемой органов местного самоуправления данного поселения (территории) ».

В Пермской области руководство области предлагает произвести укрупнение административно-территориальных единиц: преобразовать их в волости, слить одноименные районы и горсоветы в одну административно-территориальную единицу с переименованием в уезд, образовать на территории области административно-территориальные единицы более крупные, чем районы, в т. ч. создать объединения городов и районов, которые в перспективе могут стать, новыми административно-территориальными единицами и названы округом или уездом. (65)

В Ярославской области разработан проект Устава района, который вводит понятие «волость». (65-66) Так, в Некрасовском районе на базе четырех сельсоветов и одного рабочего поселка было создано новое административно-территориальное образование. По мнению авторов данного предложения, такое слияние соседних территорий  в одну укрупненную позволит сконцентрировать средства, сократить управленческий аппарат бывших сельсоветов, соединить ее воедино планирование и финансирование социальных программ.

В то же время, анализируя многие уставы, законы и положения о местном самоуправлении, принятые в субъектах Российской Федерации, можно отметить недостатки или же спорные моменты. Например, при закреплении сложившегося административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации в качестве территориальной основы организации системы местного самоуправления предусматривается несколько уровней местного самоуправления: верхний — районный (уездный), городской (город республиканского, краевого, областного, окружного значение средний — городской (городов районного значения), поселковый, сельсоветский (волостной), а также нижний уровень сельских ) селенных пунктов, не являющихся административно-территориальными единицами. Такая позиция противоречит ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации, отрывая самоуправление от населения городских и сельских поселений и возводя над ними уровень «самоуправления» административно-территориальных образований, то есть по существу вышестоящий уровень государственного управления. При этом вся система местного самоуправления строится не снизу вверх — от населения, проживающего в определенных населенных пунктах, а сверху вниз — от района, уезда и волости к населенному пункту.

Однако нельзя признать достаточно обоснованным, широко вводимое понятие «муниципальное образование» к любой территории на которой осуществляется местное самоуправление, поскольку это понятие также включает различные территориальные единицы от района до населенного пункта, и тем самым направлено на отрыв органов местного самоуправления от населения городских и сельских поселений. Это же замечание можно отнести и к распространению понятия во многих нормативно-правовых актов субъектов РФ «местного сообщества» не только на население городского или сельского поселения или их объединений, но и не посредственно на все население района (уезда), волости.

Многие нормативные правовые акты субъектов РФ устанавливают жесткую «административную связь муниципальных образований», то есть фактически предусматривает административную соподчиненность органов местного самоуправления в различых административно-территориальных единицах. (66) Это находится в прямом противоречии с конституционными принципами местного самоуправления, закрепленными в ст. 12 и гл. 8 Конституции Российской Федерации. (66-67) Субъекты РФ в то же время по существу исключает другой путь построения системы местного самоуправле­ния — путем создания на основе добровольного согласия городских и сельских поселений, органов местного самоуправления (волости, района, уезда) более крупных территорий, чем городские и сельские поселения, с частичной передачей им своих полномочий и средств для координации и решения общих задач местного самоуправления в масштабе волости, района (уезда) или объёдиненного муниципального образования.

Ряд положений в законодательных актах субъектов РФ сужает права населения на самостоятельный выбор форм местного само­управления, в том числе на право определения структуры органов местного самоуправления, закрепленное в ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации.

Сужается круг вопросов, которые могут решаться населением непосредственно путем местного референдума. Это нарушает установленное ст. 3 и ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации право на местный референдум.

Не соответствуют Конституции Российской Федерации также положения об организации местного самоуправления в сельских населенных пунктах, не являющихся административно-территориальными единицами, тем самым их население лишается возможности самостоятельно определять структуру органов местного са­моуправления, например, образовать выборный представительный орган местного самоуправления на соответствующей территории.

Например, Положение о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Московской областной Думой 3 февраля 1994 г., установило, что местное самоуправление действует в сельских населенных пиктах, сельских округах (территория бывшего сельсовета, объединяющая несколько населенных пунктов), поселках, городах (кроме городов и поселков, являющихся районными центрами), районах. При этом надо иметь в виду, что названное Положение закрепило: в городах и поселках, являющихся районными центрами, органы местного самоуправления (собрания представителей и глава администрации) не образуются, их функции исполняют органы самоуправления района. Конечно, такое решение не согласуется со ст. 131 конституции российской Федерации, закрепившей, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. (67) Можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации предусматривает, что структура  органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. (67-68) Население городских и сельских поселений, являющихся центрами районов, вправе иметь свои, избираемые им органы местного самоуправления.                                 

Возложение функций местного самоуправления в городах поселках, являющихся районными центрами на органы самоуправления района затрагивает принципиальный вопрос о необходимости района в системе местного самоуправления.      

Выход в данной ситуации напрашивается сам: необходимо предоставить субъектам самоуправления в районе (городским и сельским органам самоуправления) право на договорной основе, путем объединения своих усилий для решения общих проблем в рамках границ существующих сегодня районов создавать координирующие районные органы, делегируя им часть своих полномочий.

Отмечены такие факты, когда в нарушение п. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации отдельные главы местных администраций принимали без учета мнения населения правовые акты, изменявшие границы территорий. Так, главой администрации г. Брянска с согласия администрации области было принято постановление, которым в областном центре было упразднено административно-территориальное деление на районы. Только по протесту прокурора незаконное постановление было отменено.

Аналогичный случай с упразднением районов в городе был зафиксирован в г. Костроме, где также не обошлось без судебного разбирательства по инициативе граждан. Об этих фактах поведала «Российская газета» от 19 мая 1995 г.         

В то же время, рассматривая вопрос о границах территорий местного самоуправления и возможностях их изменения, следует подчеркнуть, что данная проблема далеко не первична, а более производна для АТУ. Между тем его порой искусственно выпячивают на первый план из политико-конъюнктурных соображений, берут в отрыве от главных вопросов — о финансово-экономической основе, самоуправляемости и саморазвитии городских и сельских поселений.

У муниципальной собственности и у муниципальной земли местных органов всегда есть и будет территориальная граница. Решение именно этих вопросов выходит на первый план. Они - основа местного самоуправления. Только их правильное решение ведет к самостоятельности поселений и самоответственности населения. И только после этого могут возникнуть вопросы об изменении границ соответствующих территорий. Но опять-таки, как требует Конституция РФ, при обязательном учете мнения населения

В административно-территориальном устройстве советского периода между различными звеньями, как правило, существовали отношения административной подчиненности. Этому способствовали принцип демократического централизма и построение в соответствии с ним высших и местных органов власти. (68)

В настоящее время положение о соподчиненности различных звеньев носит достаточно условный характер, и Конституция РФ говорит о самостоятельности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а они, как известно, базируются на существующем административно-территориальном устройстве. (68-69)

Сегодня субъектами отношений административно-территориальной подчиненности (связности) могут выступать органы государственной власти и органы местного самоуправления, которые в соответствии с действующим законодательством или установившейся практикой могут принимать решения, направленные на возникновение, изменение или прекращение состояния административно-территориальной подчиненности (связности). Отношения административной связности (подчиненности) возникают по пово­ду определенных муниципальных образований. Объектами отношений административно-территориальной подчиненности (связности) могут быть соответствующие территории городских и сельских поселений, о возникновении, изменении и прекращении состояния административной связанности (подчиненности) которых может идти разговор.

Правильное решение вопросов об основных элементах системы административно-территориального устройства на муниципальном уровне позволяет учесть особенности каждого субъекта федерации, определить место органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечить интересы и потребности населения.

Однако становление институтов местного самоуправления происходит с большими трудностями и требует определенного време­ни для обновления его законодательной базы и решения организационных вопросов. Поэтому было бы целесообразным предусмотреть специальный план мероприятий на федеральном уровне и субъектах Российской Федерации, направленный на реформирование системы АТУ и местного самоуправления в переходный период. В нем, в частности, можно было бы закрепить порядок определения границ территорий городских и сельских поселений и условия и порядок создания единых органов местного самоуправления мня в случае их объединения в территориальные сообщества (волости, сельсоветы, районы), а также порядок  разграничения муниципальной и государственной собственности, порядок перехода к самостоятельному формированию местных бюджетов и другие меры.

Таким образом, проблемы территориальной организации местного самоуправления тесно взаимосвязаны с вопросом об административно-территориальном устройстве. (69) Поэтому  совершенствование федерального и субъектного РФ законодательства о местном самоуправлении тесно взаимосвязано с установлением нового АТУ. (69-70) Вместе с тем Конституция РФ вопросы АТУ, еще раз подчеркнем, не относит к ведению федеральных органов власти. Эти вопросы должны в первую очередь решать субъекты федерации. Они должны сказать свое слово. (70)

Дальше                     Содержание