Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы

А.В. Усягин

Введение

Научная актуальность проблемы.

Представленная работа посвящена проблемам территориального управления, которые достаточно подробно и с разных методологических позиций исследовались специалистами различных обществоведческих и естественных наук.

Однако, поскольку тема находится на стыке нескольких научных дисциплин (таких, как социология, менеджмент, юриспруденция и экономическая география), то специалисты каждой из перечисленных дисциплин освещали лишь отдельные аспекты интересующей нас темы; комплексных же исследований на сегодняшний день явно недостаточно.

Как указывает, в частности, один из ведущих специалистов по экономическому районированию В.В. Кистанов, проблема территориального управления «зачастую исследуется недостаточно полно. Обычно она рассматривается учеными-управленцами в отрыве от социально-экономических особенностей конкретных типов и разновидностей регионов, а эконом-географы и экономисты-регионалисты в своих работах почти не касаются управленческого аспекта. Между тем здесь особенно важен комплексный и системный подход»[1].

К этому следует добавить, что специалисты теории менеджмента, конструируя общие управленческие принципы, не всегда проводят различение между управлением предприятием, общественной организацией, государственным аппаратом и, наконец, территорией. Юристы в основном исследуют нормативно-правовую базу в области управления территориями и не обязательно учитывают то, насколько реальный политический процесс искажает действие принятых органами государственной власти законов и подзаконных актов. В свою очередь, если социология политики изучает, прежде всего, воздействие общества на власть, то политология в узком смысле – наоборот, воздействие власти на общество. Таким образом, каждая наука предлагает свое видение проблемы.

Между тем попытка рассмотрения проблемы с позиций только одной из вышеперечисленных научных дисциплин не дает полного ее освещения именно потому, что в этом случае не учитывается воздействие иных, прежде всего политических факторов; то, каким образом недоучет политических факторов искажает результаты здравых, казалось бы, юридических и экономических решений. В связи с этим именно политологический анализ территориального управления позволяет дать интегральный срез проблемы, синтезирующий подходы, выработанные в иных науках.

Таким образом, именно недостаточностью комплексных исследований, рассматривающих проблемы территориального управления именно с позиций политологии, во многом предопределена научная актуальность исследования.

В работе рассматриваются как общие проблемы политического управления и его места в системе макроуправления, среди таких видов управления, как государственное, социальное и стратегическое, так и особенности территориального управления в системе политического управления. При этом неизбежно затрагивались исторические, юридические, экономико-географические, социально-экономические и иные аспекты территориального управления. В комплексе это и должно дать политологический подход в исследовании проблемы.

Несмотря на использование данных смежных обществоведческих дисциплин, исследование остается, тем не менее, в рамках политологии. Это не юриспруденция, а взгляд на юридические проблемы с точки зрения политолога; точно так же и не история, а ее политологический анализ; аналогично и сюжеты, связанные с экономической географией, рассматриваются лишь под тем углом зрения, насколько они соприкасаются и взаимодействуют с типично политическими проблемами. Такой стереоскопический взгляд позволяет глубже проследить особенности политического процесса в его территориальном разрезе.

Представляется поэтому, что предпринятое исследование становится одной из первых в российской и зарубежной науке попыток изучения проблемы территориального устройства и управления России в комплексе, с учетом данных исторической, юридической, социологической, экономико-географической наук, менеджмента, но находясь, тем не менее, в русле политической науки.

Разумеется, не все аспекты территориального управления в силу обширности проблематики могли найти отражение в данной работе. Здесь территориальное управление трактуется прежде всего сквозь призму понятий территориального размежевания, территориального деления, принципов районирования территорий. В меньшей степени затрагиваются проблемы распределения полномочий, предметов ведения между центром и регионами, поскольку это также проблемы, которые сами по себе требуют отдельного исследования.

При этом территориальное управление исследуется как взаимообразный процесс, включающий как воздействие государства на территорию, так и обратное воздействие территориальных сообществ на государственную власть.

Проблема территориального устройства и управления Российской Федерации стала сегодня одной из наиболее острых в практической политике, выйдя, в частности, на передний план во взаимоотношениях центра и регионов; одновременно она является и одной из наиболее обсуждаемых и дискуссионных в научной и научно-публицистической литературе.

Комплекс вопросов, дискутируемых в науке и на практике, включает в себя следующие проблемы:

а) каковы должны быть взаимоотношения между центром и регионами страны;

б) каковы должны быть взаимоотношения между регионами;

в) каковы должны быть взаимоотношения между регионами и местным самоуправлением;

г) каково должно быть распределение полномочий между всеми уровнями территориального управления;

д) и, наконец, каково должно быть территориальное устройство Российской Федерации в целом.

Поскольку эти вопросы очень велики и требуют каждый самостоятельного научного анализа, то такое обстоятельство потребовало жестко отграничить рамки исследования – «территориальное управление» – уровнем субъекта государства и анализом его взаимоотношений с центром. Исходя из этого, территориальные границы исследования определялись, прежде всего, таксономическими уровнями, так как проблема «территориальности» в политическом управлении – это именно проблема уровней. Мы не ставили своей задачей изучение мега- и макроуровней (надгосударственного и государственного). Вопросы государства ставились лишь в связи с его делением на мезоуровни (регионы, или субъекты государства). В этой, и только в этой плоскости рассматривалась и взаимосвязь макроуровня с мегауровнем: проблематика границ, отношения с другими государствами.

Одновременно с этим за пределами исследования закономерно оказалась обширная проблематика микроуровня управления (муниципального), поскольку, во-первых, муниципальный уровень современным законодательством трактуется как отдельный от государственного[2], что выражено даже в категориальном аппарате (государственное управление, но местное самоуправление), а во-вторых, теория местного самоуправления представляет собой отдельную, своеобразную и сложную проблему для научного исследования.

Иначе говоря, весь перечисленный комплекс проблем сознательно ограничен региональным уровнем управления, вопросы же центрального либо местного уровней управления затрагиваются лишь опосредованно, в связи с проблематикой территориального устройства Российской Федерации, в той степени, в какой они связаны с управлением регионами. В работе рассматриваются не макроуровень или мезоуровень как таковые, а именно их взаимодействие, или, иначе говоря, воздействие макроуровня на мезоуровень, и наоборот.

Работа имеет немало точек соприкосновения с такой субдисциплиной, как регионоведение, однако в строгом смысле к ней не относится, поскольку предполагает несколько иной угол зрения. Если регионоведение освещает главным образом внутреннюю жизнь региона, то в нашем исследовании изучается, прежде всего, воздействие центра на регион и региона на центр, их взаимовлияние и взаимодавление. Следовательно, своеобразие предпринятого исследования заключается в том, что если предметом общей политологии являются отношения в основном на макроуровне, а предметом политического регионоведения – отношения на мезоуровне, то здесь исследуются взаимоотношения и взаимодействия между макро- и мезоуровнями.

В страноведческом аспекте работа ограничена Россией, другие государства если и рассматриваются, то лишь опосредованно, и специальной темой исследования не являются.

В объектно-предметной области нас, прежде всего, волновали проблемы структуры территориального управления, территориального устройства государства, его административно-территориального деления (далее везде – АТД), обустройства территории.

Таким образом, именно территориальная структура государства, административно-территориальное деление России (причем, прежде всего, на мезоуровне) в его взаимосвязи с проблемами политического управления является основным объектом исследования. При этом административно-территориальное деление понимается, прежде всего, как политологическая категория (несмотря на то, что достаточно подробно изучается в экономической географии и, в меньшей степени, в юриспруденции); здесь исследуются в основном принципы политического регулирования проблем территориального устройства страны.

Данное исследование посвящено территориальным аспектам политического управления. Поэтому к предмету исследования относятся, прежде всего, взаимоотношения между различными территориальными структурами, между центром и регионами, воздействие территориальных аспектов на политическое управление в целом. Таким образом, если под объектом исследования понимается территориальная структура общества, а под предметом – территориальное управление как воздействие на эту структуру, то в совокупности они образуют территориальное устройство государства.

В целом система территориального управления, как предполагается в исследовании, включает в себя не только территориальное устройство (и тем более не только территориальное деление), но и совокупность управляющих воздействий и взаимодействий и со стороны государства, как на свои территориальные органы, так и на структуры гражданского общества, и наоборот, воздействие общества на структуры государства. Территориальное управление нельзя, таким образом, сводить исключительно к государственному, оно благодаря системе прямых и обратных связей включено в систему именно политического управления.

Не случайно, поэтому, в работе значительное место уделено различным проектам реформ территориального управления, т.к. именно они наиболее ярко показывают, что не только государство воздействовало на состояние общества, но происходил и обратный процесс – давления общества на государство. Погружение в историю проектов неосуществленных, несбывшихся позволяет познать второй пласт политики. Ведь даже в случае непринятия того или иного проекта он расходился среди современников в слухах, идеях, наконец, в рукописных извлечениях и, таким образом, становился фактом общественного сознания и развития политической мысли, оказывая неявное воздействие на проекты осуществленные, на реальную политику. Возникало сложное переплетение неосуществленных и осуществленных проектов; при этом неосуществленные проекты показывали направления мысли ученых, общества, правительства, демонстрировали поливариантность общественного развития.

Наконец, они представляли собой базу для осуществленных реформ, каждая из которых имела длинную предысторию. Реализованные реформы напоминают вершину айсберга, покоясь на множестве отвергнутых и отложенных проектов, которые, не будучи приняты, воздействовали, тем не менее, на трансформацию общественного сознания. Таким образом, неосуществленные проекты показывают, какова подоснова состоявшихся реформ территориального управления.

Проблемная ситуация заключается в том, что на протяжении всех периодов российской истории многочисленные попытки преобразования управления территориями не привели к построению эффективной системы воздействия на территории, которое обеспечивало бы их оптимальное развитие и управляемость. Наоборот, типичной является ситуация, при которой государство достаточно слабо контролирует процессы, протекающие в его регионах.

В связи с этим проблема, которая исследуется в работе – необходимость построения максимально эффективной, оптимальной по количественным и качественным параметрам системы управления территориями (и нахождения критериев такой оптимальности), взаимодействия между центром и регионами, обществом и государством.

Гипотеза, заявленная в исследовании, может быть сформулирована следующим образом: проблема достижения эффективности и оптимальности территориального управления имеет формальную и сущностную стороны. Формальная сторона состоит в том, чтобы достичь количественного оптимума субъектов и объектов управления, т.е. в том,  каково должно быть количество подсубъектных образований, и каковы должны быть количественные характеристики каждого из них (численность населения, площадь территории, объем промышленного потенциала, и т.д.). Сущностная сторона проблемы – в том, какова должна быть степень ответственности и уровень полномочий на каждом из этажей территориального управления.

Теоретические и методологические основы.

Работа строится на политологическом анализе проблемы на основе системного подхода, который позволяет изучить политические процессы в их развитии, в контексте присущей им исторической обстановки, проанализировать особенности современной политичес­кой системы России как по сравнению с другими периодами ее истории, так и по сравнению с политическими системами других государств. Этим задачам служит использование структурно-функционального, компаративистского, регионально-управленческого и историко-логического методов исследования. Такой комплексный анализ дает возможность про­следить механизм функционирования политической системы на раз­личных этапах ее формирования.

Проблемы территории, пространства, управления ими рассматривались представителями различных обществоведческих наук, поэтому теоретическое осмысление проблем политического и территориального управления в их взаимосвязи развивалось по нескольким основным научным направлениям.

С одной стороны, поскольку территориальное управление допустимо рассматривать как одну из пространственных характеристик политического процесса, то в рамках политологии оно исследуется, прежде всего, как составная часть теории политического процесса, разработанной классиками американской политологии Д. Трумэном и А. Бентли. При этом в трактовке политического процесса применительно к территориям выделяют обычно три основных подхода. В рамках институционального подхода исследуются, прежде всего, отношения государственные, административные: воздействие государства на свои территориальные субъекты, изменения в территориальном устройстве и территориальном делении государства. В рамках бихевиорального подхода лучше всего показываются обратные связи: воздействие на власть индивидуумов, «атомов» политического процесса (в частности, требования общественности, выражаемые на митингах и в обращениях к власти, проекты территориального переустройства, инициируемые представителями общественности, как отражение их политической психологии). Структурно-функциональный подход играет в этой связи интегрирующую роль, не сводя управление только к деятельности институтов (и воздействию на институты), но и не отрывая деятельность политических акторов от институциональных подоснов.

Во-вторых, политическое управление и его территориальные аспекты рассматриваются в рамках менеджмента как разновидность стратегического управления. «Классическая школа» (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни и др.) предполагает в основном изучение организационных структур, их иерархии, формальных (и безличных) структур и отношений, нормативного регулирования управления. В противоположность этому, школа «человеческих отношений» (А. Маслоу, Э. Мэйо, М. Фоллет и др.) обращает внимание, прежде всего, на неформальные, личностно-окрашенные взаимотношения в рамках организационных структур, на интересы и психологические основы поведения акторов управленческого процесса.

Социология предлагает свою парадигму исследования проблемы: в рамках социального управления. Здесь можно выделить, прежде всего, концепцию классического рационализма В. Вильсона и Ф. Гудноу, которая была продолжена и развита в теории рациональной бюрократии М. Вебера, но затем подверглась ревизии в трудах Р. Даля, Т. Парсонса, М. Крозье и др.

И, наконец, в экономической географии интересующий нас аспект представлен, прежде всего, теориями экономического районирования и территориального комплексообразования, которые плодотворно разрабатывались в российской и советской науке, начиная с XVIII  в. Основы теории экономического районирования можно обнаружить уже в работах исследователей XIX-XIX в. (В.Н. Татищев, К.И. Арсеньев, П.П. Семенов-Тян-Шанский, Д.И. Менделеев). Окончательное оформление теория экономического районирования получила в классических трудах экономгеографов 1920-50-х гг. (Н.Н. Баранский, И.Г. Александров, П.М. Алампиев, Н.Н. Колосовский, А.М. Колотиевский) и их учеников в 1970-е гг. (Ю.Г. Саюшкин, И.И. Белоусов, Т.М. Калашникова). Логическим продолжением теории экономического районирования стала теория комплексообразования, концептуально разработанная в 1960-80-е гг. в исследованиях Б.З. Мильнера, В.Н. Лаженцева, Н.Т. Агафонова и др. 

Практическая актуальность темы определяется очевидным несовершенством и устарелостью существующей структуры управления территориями и недоучетом при проводимом районировании территорий политического фактора, который, безусловно, усложняет процессы регулирования взаимоотношений между центром, регионами и муниципиями. Осознание этого факта со стороны государства стало одним из побудительных мотивов при создании федеральных округов в 2000 г. и начавшейся в 2003 г. реформы муниципального управления; но, тем не менее, процесс совершенствования территориальной структуры государства находится только в начальной фазе своего развития.

Целью работы является политологический анализ проблем политического и территориального управления в их взаимосвязи и взаимозависимости. Иначе говоря, работа показывает пространственные характеристики политического процесса, то, каким образом политическое пространство государства оказывает влияние на принимаемые политические решения.

Из этого вытекают и задачи исследования:

анализ зарождения идей, концепций, выработки механизмов административно-территориального обустройства на том или ином историческом этапе;

осмысление альтернативных (как реализованных, так и нереализованных) вариантов территориального управления, предлагавшихся в свое время властными структурами, институтами и представителями общественности;

выявление совокупности причин, обеспечивавших выбор из ряда  закономерностей той, которая признавалась властью оптимальной, гарантирующей целостность Российского государства, эффективность управления страной;

анализ нормативно-правовой базы территориального управления;

исследование экономических, географических, социальных, культурно-исторических закономерностей изменения территориальной структуры государства.

Авторский вклад:

Представлена схема, показывающая место политического управления в системе макроуправления. Предложена трактовка, в соответствии с которой политическое управление играет интегрирующую роль во взаимоотношениях с государственным, социальным и стратегическим управлением. Отличительной особенностью политического управления является его полисубъектный характер, поскольку его субъектами могут быть и социум, и государство, и бизнес; при этом субъект управления может в определенных обстоятельствах представать как объект; а «выход» из системы – соответственно, как «вход».

Предложенная схема имеет дискуссионный характер, она, очевидно, полемизирует с подходами, сложившимися в социологии и менеджменте, где предпочитают трактовать политическое и государственное управление как разновидность социального либо стратегического управления.

2. Разработаны критерии отнесения к политическому уровню управления. Установлено, что необходимыми условиями для перехода управленческого процесса из протополитической в политическую стадию необходимы, в частности, диверсификация групп давления, влияния, интересов, диверсификация элит, диверсификация средств массовой коммуникации; необходим конфликт интересов, а, следовательно, и конфликт властных группировок; необходим определенный интеллектуальный и промышленный потенциал; иначе говоря, необходима развитая политическая, социальная и экономическая инфраструктура.

Все вышеперечисленные факторы начинают действовать на территориях с населением  не менее 200-300 тысяч человек.

2. Предложены определения политической территории. Поскольку в исследовании речь идет в основном об управлении территориями, то необходимо отметить, что понятие территорий употребляется здесь не в географическом смысле, а в политологическом – как ареал протекания политического процесса, его пространственная характеристика. Поэтому и политическое управление в его территориальных аспектах (или территориальное управление, воспринимаемое с политических позиций) понимается как процесс управляющего воздействия на политическую территорию (и, соответственно, обратное воздействие территории на вышестоящий управленческий уровень). Кроме того, неоднократно в исследовании употребляется понятие территориального строительства, которое понимается как процесс создания, изменения, трансформации (укрупнения, разукрупнения, слияния, разделения) политических территорий.

В связи с этим в исследовании предложены критерии определения границ политического региона (или политического пространства, политической территории – все эти понятия воспринимаются здесь, в целях настоящего исследования, как синонимичные).

Показано, что политический регион отличается от государственного, или административного региона, который требует в основном наличия органов власти (прежде всего исполнительной) и, таким образом, ограничен рамками административно-территориального деления. Отличается он также и от экономического региона, который характеризуется, прежде всего, наличием производственных и транспортных связей, которые, в идеале, ведут к образованию территориальных комплексов.

Поскольку политический процесс является полем взаимодействия общества и власти, а группирование структур гражданского общества, таких, как партии, общественные объединения, некоммерческие организации, и, в особенности, неинституционализированные элементы – группы давления, влияния, интересов, – далеко не обязательно совпадает с административными границами, то и политический регион оказывается нередко значительно бóльшим по площади и численности населения, чем базовый для его формирования государственный регион.

Это, в свою очередь, властно требует оптимизации количества субъектов государства, приведения их в соответствие с реально сложившимися политико-экономическими отношениями. Именно этим вызваны многочисленные в последнее время проекты укрупнения регионов.

В связи с этим в работе высказана гипотеза о количественном оптимуме объектов управления.

Вопреки сложившимся в менеджменте подходам, утверждающим, что оптимальное количество управляемых объектов должно насчитывать 7+2, здесь подчеркивается, что всякий раз, когда система территориального управления в России достигала указанных пределов, она стремилась к увеличению количества объектов и, следовательно, к уменьшению их базовых демографических, экономических и прочих характеристик.

Это позволяет предполагать, в свою очередь, и дальнейшую трансформацию созданных в 2000 г. федеральных округов либо в сторону их разукрупнения, либо в направлении создания новых подсубъектных образований внутри федеральных округов.

На основе всего вышесказанного предложены принципы реформирования системы территориального управления, позволяющие сочетать принципы выборности и назначаемости органов власти в регионах Российской Федерации. Такая двухуровневая структура управления, на взгляд автора, позволяет наилучшим образом использовать преимущества и сгладить недостатки каждого из двух типов управления (на основе выборности либо назначаемости).

Степень научной разработанности проблемы.

Поскольку проблемы территориального управления рассматривались с разной степенью разработанности в рамках нескольких наук, то, соответственно, и анализ историографии проблемы позволительно будет разбить на несколько направлений.

1. Общие проблемы макроуправления. Существует значительный массив литературы по государственному и социальному управлению[3]. Однако в ней, как правило, не вычленяется понятие политического управления, а значит, и не говорится о специфических особенностях именно политического воздействия на управляемые объекты, его отличиях от государственного, социального и стратегического (макроэкономического) управления.

2. Общие проблемы политического управления. Количество литературы по политическому управлению явно недостаточно[4], кроме того, авторы сосредоточились на попытках разграничения понятий политического и общего макроуправления, поэтому очередь до исследования проблем территориального управления в этих монографиях, как правило, не доходит.

3. История управления. Проблемы территориального управления затрагиваются в монографиях и пособиях, посвященных общим проблемам истории государственного управления[5]. В них, как правило, раскрываются основные принципы управления территориями на различных этапах истории России; показаны и основные реформы, произведенные в этой сфере. Вместе с тем нельзя не отметить, что проблематика территорий не является магистральной и для этого типа исследований. Работы по истории государственного управления исследуют проблемы регионального управления наряду с управлением центральным, по истории муниципального управления – наряду с местным самоуправлением, но вместе с тем нет работ, посвященных собственно истории среднего звена управления.

Общим недостатком многих работ, касающихся территориального управления, является смешение уровней, когда авторы начинают трактовать проблемы управления либо общегосударственного, либо муниципального; а региональный уровень зачастую при этом выпадает. Так, недавно выпущенная в свет коллективная монография «Административно-территориальное устройство России. История и современность»[6], невзирая на название, в основном освещает, однако, вопросы не территориального устройства страны, а системы ее центральных органов власти. Как представляется, авторы чрезмерно расширительно толкуют понятие административно-территориального устройства. Это еще раз говорит о том, что вычленить из комплекса проблем политического управления именно его региональный уровень – задача трудно разрешимая; трудно отделить (особенно применительно к ранним этапам русской истории) уровень региона от центрального управления.

4. Юридические аспекты управления территориями как таковыми в литературе вообще практически не раскрываются. В юридической литературе зачастую рассматривается либо отдельно субъект федерации[7], либо отдельно государство в целом, но не взаимоотношения между ними, тогда как территориальное управление подразумевает именно воздействие и взаимодействие. Существует также ряд исследований в области истории и теории государства и права, которые трактуют проблемы территориального управления только в длинном ряду прочих проблем управления государством[8]. Кроме того, проблемы территориального управления рассматриваются в работах (не только, впрочем, юридических), посвященных теоретическим основам современного федерализма, как формы территориального устройства[9].

5. Экономические аспекты территориального управления исследуются с разных позиций в различных субдисциплинах менеджмента. Так, стратегический менеджмент[10] интересует, прежде всего, место предприятия в территориальном разделении труда и его взаимоотношения с территориальными структурами государства. Логистика, в свою очередь, рассматривает территориальные параметры экономики, говоря об оптимизации транспортных потоков, рациональном размещении товаров в пространстве. В этом случае вырисовываются геометрически правильные сферы влияния, близкие по начертаниям к шестиугольным сотам, конструируемым в экономической географии.

6. Географические исследования.

В рамках экономической географии изучался комплекс проблем, связанный с теорией экономического районирования, особенно плодотворно разрабатывавшийся, начиная с 1920-х гг.[11], а в течение 1960-70-х гг. значительный массив научной литературы был посвящен примыкающей к проблематике экономического районирования концепции территориально-производственных комплексов[12].

В 1990-2000-е гг. в рамках классической школы экономгеографии продолжались исследования в области территориальной организации общества Б.С. Хорева, А.А. Адамеску, А.Г. Гранберга, В.Л. Каганского, В.В. Кистанова, Г.М. Лаппо, Б.Б. Родомана и др.[13] Тем не менее, в целом можно отметить, что плодотворное исследование теории экономического районирования в советский период сменилось явным угасанием исследований в этой сфере на современном этапе. Это, очевидно, связано с невостребованностью исследований со стороны государства, которое сегодня во многом отказалось от своей планирующей, координирующей и прогнозирующей роли, от комплексности развития народного хозяйства. По этой причине интерес географов сместился в сторону нового научного направления – политической географии.

Исследования по политической географии[14] в силу сложившихся традиций (в частности, тесной взаимосвязи политической географии с геополитикой) в большей степени касаются мировых процессов либо проблем межгосударственных (надгосударственных) отношений. Кроме того, политическая география изучает не столько воздействие географических факторов на политику, сколько воздействие политических факторов на географию. Это не совсем тот аспект, который нас интересует в данном исследовании.

К политической географии примыкают работы последователей так называемого «хорологического подхода» в географии[15], так как за основу районирования пространства они берут большей частью не экономико-географические, а политико-географические и даже геополитические географические признаки. Исследователи «хорологического» направления претендуют на некую «научную революцию» в географии, «смену парадигм» на том основании, что взамен размещения объектов в пространстве предлагают изучать заполнение пространства объектами[16].

Смущают, однако, претензии «хорологистов» на монополию в исследовании пространств, которые выглядят не вполне основательно, поскольку в строгом смысле география всегда пространственна. Эти исследователи настаивают на том, что идея районирования является прямым следствием использования хорологического подхода в географии. Однако большинство экономгеографов, создававших теорию районирования, очевидно, даже не подозревали, что руководствуются хорологическими принципами.

6. В рамках политологии вопросы территориального управления затрагиваются в рамках теории политического процесса, исследование которой продолжено такими современными авторами, как Е.Ю. Мелешкина, А.Ю. Шутов, М.В. Жеребкин и др.[17] Кроме того, проблематика территориального устройства затрагивается в некоторых исследованиях, посвященных проблемам политического пространства, политической территории[18]. Авторы приходят к нескольким плодотворным выводам по возможным вариантам разрешения проблем территориального устройства России, которые были использованы в соответствующих главах нашего исследования. Нужно отметить вместе с тем, что и для них проблемы административно-территориального деления – лишь один из многочисленных сюжетов исследования. Само пространство понимается здесь скорее как некая философская категория; рассматриваются проблемы общей теории пространства, но не применительно к политическим реалиям современной России.

Таким образом, можно прийти к выводу, что исследований, посвященный политической территории как таковой и управлению ею, относительно немного. Ближе всего, на наш взгляд, к этой проблематике могут быть отнесены монографии В.Б. Зотова, Д.В. Доленко, С.Н. Бабурина, В.Н. Лысенко[19].

Источниковой базой исследования являются в основном действующие нормативно-правовые акты. Прежде всего, это Федеративный договор и Конституция Российской Федерации, Конституции республик и уставы областей Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда, трактующие соответствующие статьи Конституции Российской Федерации, которые вызывают споры, и призывающие привести региональное законодательство в соответствие с федеральным, а также иные юридические документы (законы и подзаконные акты), как федерального, так и регионального происхождения. Привлечены по мере надобности документы советского периода: съездов Советов, ВЦИК, а также съездов Коммунистической партии Советского Союза (РКП(б) – ВКП(б)), поскольку именно партия была в советский период ядром политической системы и выполняла государственные функции. Исследуются многочисленные в последнее время проекты по реформированию системы административно-территориального деления. Привлечены также в качестве источника материалы Всероссийской переписи населения 2002 г., иные статистические материалы как в целом по Российской Федерации, так и по отдельным ее субъектам. Использованы как источник выступления руководителей страны советского и постсоветского периодов, а также руководителей регионального уровня.

 

Обсудить на форуме                     В начало