пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ
пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ    [ENG] www.terrus.ru    пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ   пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ

Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы

Раздел VII. Перспективы изменения территориального управления России

Глава 7.1.  Проекты  реформирования территориального управления России

А.В. Усягин

7.1.4. Перспективы развития территориального управления в России

 

Наметившаяся трансформация территориального устройства предоставляет в том числе и некоторый материал для размышлений о возможных вариантах дальнейшего развития российского государства.

Тенденции к унитарности начали явно усиливаться после прихода к власти нынешнего Президента и стали реакцией на характерное для конца 1990-х гг. фактическое распадение России на ряд региональных баронств. Складывается впечатление, что Президент в глубине души является сторонником унитарного государства, не удовлетворен федеративным в своей основе характером России и терпит его лишь потому, что отказ от федеративного принципа построения государства потребует слишком заметных изменений в Конституции.

Правда, сам В.В. Путин такие подозрения, как правило, отрицает. Так, на уже упоминавшейся пресс-конференции он, между прочим, заметил: «Не думаю, что мы должны переходить к унитарному государству, тем более советского типа. Это не создало бы благоприятных условий для развития экономики и ограничило бы возможности общества в контроле за действующей властью. Это было бы избыточно»[1]. Однако факты реального политического процесса в современной России явно говорят об ином.

Наиболее яркими проявлениями тенденции к унитарности стали, прежде всего:

1.               Уже рассматривавшееся выше создание федеральных округов в мае 2000 г. Признаком унитарности в этом акте было в основном то, что функции полномочных представителей, как назначаемых чиновников, были обозначены настолько неопределенно, что это позволило трактовать их предельно расширительно. Впрочем, возможности полпредов по вмешательству в избирательный процесс оказались небезграничны, в ряде случаев система административного давления дала сбои, и этот факт, по всей видимости, подвиг Президента на продолжение сползания к унитарности.

2.               С того же периода берут начало попытки преобразования порядка формирования Совета Федерации: если в 1990-е гг. главы исполнительной и законодательной власти регионов напрямую участвовали в его деятельности и, тем самым, возможности для реализации своей лоббистской активности у них были значительно выше, чем сегодня, то, начиная с 2000 г., их место заместили лица зачастую весьма экзотические и далеко не всегда связанные напрямую с тем регионом, который представляют в центре.

Одним из последних и показательных тому примеров стал переход Е. Бушмина, как члена Совета Федерации, от представительства Нижегородской области, с которой он связан происхождением и прошлой работой, к защите интересов Ростовской области, с которой, казалось бы, он не был прежде связан.

Для того, чтобы смягчить потерю статуса руководителей регионов, для их представительства был создан сугубо совещательный Государственный Совет – орган, никак не обозначенный в действующей Конституции (так же, как и федеральные округа). Тем самым была продолжена тенденция, когда при формальном следовании Конституции фактическая конструкция власти кардинально изменяется.

3. Реакцией на чрезмерную регионализацию 1990-х гг. стали характерные для начала 2000-х гг. лозунги укрепления вертикали власти. Новое руководство предприняло меры по обузданию излишнего своеволия «региональных баронов». Прежде всего, губернаторы и другие главы регионов были предупреждены об основаниях, на которых они могут быть лишены своих полномочий – в случаях несоответствия их действий положениям Конституции и федеральному законодательству.

Однако следует отметить, что Президент В. Путин практически ни разу не воспользовался своим правом на отрешение губернаторов от должности (за исключением отстранения губернатора Корякского автономного округа В. Логинова в марте 2005 г. – спустя 5 лет после появления президентского указа), предпочитая более мягкие формы воздействия: перевод на другую руководящую работу. Наиболее нашумевшими историями в этом ряду стали назначение приморского губернатора Е. Наздратенко после серии скандалов на пост Председателя Госкомрыболовства и увод петербургского губернатора В. Яковлева в вице-премьеры правительства, причем в этом случае штатная единица создавалась специально под В. Яковлева.

Другим способом мягкого урегулирования конфликтов стало блокирование попыток неудобных глав территорий обеспечить свое переизбрание с помощью предвыборных механизмов, когда президентская администрация формально остается в тени – наиболее известными стали казусы А. Руцкого в Курске и В. Кислицына в Марий-Эл.

Закон имел, таким образом, скорее воспитательное значение и на практике практически не применялся, однако сама возможность его применения оказывала на губернаторов соответствующее воздействие.

4.               В октябре 2004 г. Президентом был предложен (а в декабре 2004 г. Федеральным собранием с энтузиазмом утвержден) план избирательной реформы, касающейся прежде всего нового порядка избрания губернаторов регионов, которая по своей сути ближе к назначению.

Впрочем, сама идея изменить принцип выборов губернаторов от всенародного голосования к избранию местными законодательными органами по представлению Президента впервые была высказана еще в 1998 г. тогдашним председателем Правительства Е.М. Примаковым[2], однако претворена в действительность именно в период президентства В.В. Путина.

Справедливости ради следует отметить, что здесь (как и в случае с инициированным Президентом в 2001 г. законом о возможности отстранения  губернаторов от должности и привлечения их к судебной ответственности) внешняя революционность формы смягчается рутинностью исполнения. Так, вопреки многочисленным прогнозам о массовой замене глав регионов на более подконтрольных Президенту, более удобных и управляемых, сложившаяся уже практика представлений кандидатов региональным легислатурам говорит о том, что возобновляются в основном полномочия действовавших на тот момент губернаторов.

Это подтверждает (как и при всех попытках реформирования центральной исполнительной власти в 2001, 2003 и 2004 гг.), что у Президента нет на сегодняшний день достойного кадрового резерва, и замена руководящих кадров чаще всего идет по известному принципу Николая I: «Мне не нужны умные, мне нужны верноподданные». При такой системе главы территорий знают, что возобновлением своих должностных полномочий они обязаны не электорату, а Президенту, и именно ему подотчетны в своей деятельности.

Первым исключением в общем ряду стала отставка саратовского губернатора Д. Аяцкова в марте 2005 г., и то, видимо, лишь потому, что он слишком явно обозначил президентские амбиции в начале 2000-х. Затем, начиная с августа 2005 г., процесс смены персонального состава региональных руководителей пошел по нарастающей: не были, в частности, возобновлены полномочия тульского губернатора В. Стародубцева – яркого представителя «красного пояса» и бывшего члена ГКЧП, и иркутского губернатора Б. Говорина – в этом случае, очевидно, не по политическим, а по чисто хозяйственным мотивам.

Потерял свой пост и нижегородский губернатор Г. Ходырев, причиной чего стало явно продемонстрированное Законодательным собранием области нежелание голосовать за действовавшего на тот момент губернатора и готовность идти на обострение конфликта, вплоть до роспуска. Последний пример, с приходом в Нижегородскую область В. Шанцева, «разрулившего» своего рода кадровый тупик при столкновении интересов региональных политических элит, интересен в двух отношениях: с одной стороны, он показал пределы самостоятельности президента в продавливании своих кандидатур, с другой стороны, ярко продемонстрировал преимущества типичного еще для советской номенклатурной системы горизонтального перемещения кадров из региона в регион: оттуда, где возникают «кадровые тромбы», туда, где объективно существует кадровый голод.

Приход в сентябре 2005 г. в руководство Калининградской области Г. Бооса из Государственной думы и переход в ноябре 2005 г. М. Меня из московской администрации в ивановскую обозначили продолжение этой тенденции. Небезынтересно, что во всех последних случаях для укрепления руководства в регионах Президент России предпочитает использовать именно московских чиновников, ослабляя тем самым патронно-клиентельную систему Ю.М. Лужкова.

Развитием инициатив 2004 г. по «выборной назначаемости» губернаторов стал представленный Президентом России в октябре 2005 г. в Государственную Думу законопроект, который предполагает, что с предложениями кандидатур на пост губернаторов должны будут выходить партии, победившие на выборах в региональный парламент.

Проект, однако, не предусматривает жёсткой зависимости кандидата в губернаторы от занимаемого им партийного поста; наоборот, он исходит из того, что партии, получившие право «инициировать рассмотрение своих кандидатур», вправе предлагать на губернаторский пост не только членов своей партии, но и беспартийных. Кроме того, как следует из проекта, само это право может получить не одна партия, а несколько, «если по результатам выборов наибольшее и при этом равное число депутатских мандатов получили списки двух и более политических партий»[3].

При этом проект, вводя инициативную роль партий в выдвижении кандидатов в губернаторы, не отменяет полномочия ни самого Президента, на законодательных собраний субъектов по утверждению этих кандидатур (и тем более возможности лоббистской деятельности по продвижению желаемых кандидатов).

Последствия принятия такого законопроекта могут быть двоякими.

С одной стороны, по первой видимости, новая процедура, казалось бы, расширяет права структур гражданского общества в виде партий по формированию исполнительной власти региона.

Но вместе с тем не случайно многие наблюдатели (прежде всего из оппозиционного лагеря) подозревают в этой инициативе стремление продолжить курс на создание в стране полуторапартийной системы с главенством в политическом процессе считающейся пропрезидентской партии «Единой России», – а в этом случае контроль президентской администрации за выдвижением кандидатов в губернаторы никак не уменьшается. 

Все это указывает на неоднозначность происходящих изменений в сфере территориального управления. То, что представляется на первый взгляд сползанием к авторитаризму, на деле не ликвидирует полностью демократические процедуры политического участия, и наоборот.

Так, введенное законом 2004 г. право Президента выдвигать свои кандидатуры на пост губернатора позволило реанимировать одну из сильнейших составляющих советской номенклатурной системы (которую признавал таковой в бытность свою главой президентской администрации и не отличающийся дружескими чувствами к коммунистам А. Чубайс) – возможность перемещений управленческих кадров по горизонтали, из региона в регион.

В то же время, кажущаяся демократичность предложений Президента по партийному участию в предложении кандидатур губернаторов, в свете фактического формирования полуторапартийной системы, может обернуться простым дублированием действий президентской администрации и пропрезидентской партии.

В целом же законопроект находится в русле тенденции, обозначенной в реформировании партийного и избирательного законодательства (переход на формирование федерального и региональных парламентов преимущественно или исключительно на партийной основе) и продолжает линию на структурированное, а не индивидуальное представительство в органах власти: Президент явно предпочитает иметь дело с группами интересов, а не личным интересом.

В сочетании с проектами, исходящими от «Единой России», формирования и федерального правительства на базе победившей на выборах партии, последние инициативы по трансформации территориального управления могут привести к фактической реализации в России той самой полупрезидентской (французской) модели, существование которой уже на современном этапе обычно доказывается юристами, но опровергалось до сих пор политической практикой.

Что касается перспектив дальнейшего развития, то можно с уверенностью прогнозировать на ближайшую историческую перспективу усиление унитарных начал в управлении государством. Причем, если до какого-то момента Президенту удается проводить изменения так, чтобы они, по крайней мере, формально, не выходили за рамки Конституции, то на каком-то этапе нарастание унитарных тенденций с неизбежностью потребует внесения изменений в текст Конституции.

Личностный фактор в проводящихся изменениях государственного устройства, бесспорно, присутствует, но его не стоит абсолютизировать. Нарастание унитаризма связано не только с особенностями мировоззрения конкретного Президента, а с общими тенденциями развития страны, и  прежде всего с тем, что переход к демократической форме правления в конце 1980-х гг. был форсирован искусственно, а характеристика России как демократического государства, данная в Конституции, не подтверждается политической практикой. Нарастание авторитарных тенденций политического режима выглядит в этой связи как возврат к естественному ходу событий.

С другой стороны, в силу уже установленной нами особенности традиционно присущего России сочетания унитарности, федерализма и конфедерализма в одной системе, крен в сторону унитарности, столь отчетливо проявляющийся в последнее время, не уничтожит, тем не менее, до конца федеративные элементы в структуре территориального устройства государства, и мы будем впоследствии иметь либо федеративное государство с заметными примесями унитарных отношений; либо унитарное государство с остаточными признаками прежней федеративности. В любом случае, можно с уверенностью сказать, что Россия не станет ни однозначно унитарным, ни однозначно федеративным государством, а сохранит свою сложносоставную природу территориального устройства.

Вопрос о том, какие тенденции в территориальном управлении могут возобладать в исторической перспективе после 2008 года, не предрешен и будет зависеть от конкретно складывающейся политической обстановки. Для моделирования возможных сценариев развития территориального управления необходимо в рамках SWOT-анализа оценить как возможности и преимущества современного политического пространства России, так и угрозы и связанные с ними риски. При этом необходимо иметь в виду, что существуют недостатки или достоинства как самой территории, так и территориального управления.

В результате действия противоречивых тенденций социально-экономического развития последних 20 лет в России объективно сложились зоны территорий постиндустриального (в мегаполисах), индустриального и даже доиндустриального (в сельской местности) развития, базовые характеристики которых (уровень доходов, темпы развития, реструктуризация производства и пр.) разнятся на порядок. Все эти зоны имеют различные, зачастую противоположные, интересы, и обращаются поэтому к политической власти с требованиями, которые не могут быть приведены к единому знаменателю. Это затрудняет и для самой политической власти ответ на вопрос, каковы должны быть принципы территориального управления. Так, задача ускоренного технотронного развития вступает в противоречие с необходимостью поддержания депрессивных регионов.

Радикальные экономические реформы 1990-х гг. привели к демонополизации внешней торговли, открытию границ, а это закономерно сказывается на территориальном управлении. Появился ряд проблемных в этом смысле регионов, для которых экономически выгоднее налаживать торгово-промышленные связи не с регионами России, а с сопредельными государствами. Ситуация усугубляется тем, что федеральная власть не в состоянии обеспечить полноценное снабжение удаленных регионов и, таким образом, не может удерживать в сфере своего влияния все политическое пространство России.

Общеизвестна ориентация Калининградской области на Польшу и Германию, Северо-Запада – на Скандинавию и, в особенности, Дальнего Востока – на Японию и Китай. Бесспорно, что эта ориентация не сводима исключительно к экономическим факторам, а закономерно влечет за собой культурно-информационные, психологические и, как итог, – политические последствия. Таки образом, смена экономических предпочтений закономерно влияет на территориальное управление.

К несомненным угрозам можно отнести две взаимосвязанные проблемы: прогрессирующую депопуляцию России и нарастающий поток миграции, прежде всего нелегальной. Иначе говоря, вместе с обезлюживанием территорий обостряется необходимость в их заселении и обустройстве, однако качество новых поселенцев не может удовлетворить. Совершенно неудовлетворительны с точки зрения интересов территориального строительства Российской Федерации и миграционные потоки: как правило, мигранты стремятся в уже и без того не справляющиеся с количеством населения мегаполисы, но никак не в те депрессивные регионы, где, начиная с 1990-х гг., произошел резкий отток населения.

Интерес к демографическим проблемам в широком смысле усилился после французских событий октября-ноября 2005 г. Очевидно, что волнения и погромы во многом были связаны не столько с социальными проблемами как таковыми, сколько с близорукой миграционной политикой, некритическим использованием лозунгов «толерантности» и «политкорректности», безбрежной системой социальных гарантий. Также и в соседней Германии одной из причин поражения Г. Шрёдера в октябре 2005 г. стало то, что Германия до сих пор не в состоянии переварить массу даже этнически близких российских немцев.

Явления, характерные для современной ситуации в Европе, экстраполируются и на политическую ситуацию в нашей стране. Очевидно, что со сходными проблемами столкнется и уже начала сталкиваться и Россия: изменения в этническом составе, в особенности крупных городов, формирование в них закрытых и полузакрытых этнических анклавов, придание этнического окраса преступности, и т.д.  

Проблемы, которые встали в полный рост перед европейскими странами, в перспективе будут возрастать и в России. Так, в частности, социал-демократия Запада уже столкнулась с разрывом между так называемой «старой социальной политикой», которая подразумевает прежде всего защиту интересов работника перед работодателем, и «новой социальной политикой», которая ориентирована на поддержку всех социально слабых, куда относятся во многом и прежде всего мигранты[4]. Очевидно, что эти две цели находятся в противоречии: новая социальная база (мигранты) отнимает рабочие места и денежные средства у старой социальной базы (пролетариата). Уже сегодня с подобной проблемой сталкиваются и российские регионы.

Все вышесказанное говорит о необходимости проведения вменяемой миграционной политики, которая на сегодня, очевидно, отсутствует. Государство, с одной стороны, не в состоянии регулировать поток нелегальной миграции, способной представлять угрозу для развития; но, с другой стороны, не проводит и политику привлечения в Россию той рабочей силы, которая могла бы способствовать ее развитию. По большому счету, в реальной политической практике отсутствует представление о том, что мигранты могут подразделяться на желательных и нежелательных, органичных и неорганичных, квалифицированных и неквалифицированных, занимающих свободные социальные ниши либо претендующих на уже занятые, и т.д. Политическая элита страны не в состоянии даже выработать общую концепцию:  нужны или не нужны сегодня для России новые поселенцы, а если нужны, – то откуда и каких направлений.

Помимо противоречий по поводу расселения мигрантов, у регионов России существуют конфликты с центром по поводу государственных границ. Так, проводимая с 1990-х по 2000-е гг. «оптимизация» российско-китайской границы в пользу Китая вызывала неоднократные протесты исполнительной и законодательной ветвей власти Приморского и Хабаровского краев, которые, впрочем, не были приняты во внимание.

Все эти проблемы, вместе связанные, ставят вопрос о территориальной целостности Российской Федерации, о разрыве интересов различных ее составных частей и, следовательно, об отсутствии единой территориальной политики по отношению к регионам.

Таким образом, к факторам, которые будут влиять на выбор модели территориального управления, следует отнести:

1. Изменение международного положения России, в частности:

-                     воздействие противоречащих друг другу тенденций глобализма и антиглобализма;

-                     политическая активность в России иностранных государств, и прежде всего соседних с ней;

-                     нарастание либо ослабление региональных конфликтов как вблизи от рубежей России, так и на ее окраинах.

2. Изменение внутреннего положения России, и прежде всего:

-                     характер экономического развития, достижение параметров стабильного экономического роста;

-                     развитие основных элементов политической системы, структурирование политических партий и общественных институтов.

Выводы:

1.               Очевидное усиление унитарных тенденций в политическом процессе носит прежде всего объективный характер. Искаженное восприятие идей выборности, демократии и федерализма в течение 1990-х гг. привело к дискредитации этих идей и вызвало естественную обратную реакцию как среди политической элиты, так и в массовом политическом сознании.

2.               Изменения в системе территориального управления, произведенные в 2004-2005 гг., могут иметь неоднозначные последствия  как для территориального управления, так и для политической системы в целом, так как содержат в себе противоречивые тенденции. Не отменяя прямо действие Конституции и заложенные в ней базовые ценности, они, тем не менее, подвергают эрозии и деформации их практическое воплощение.

3.               Сочетание общемировых тенденций и специфических для России проблем и угроз, с которыми сталкивается территориальное строительство в нашей стране, ставит проблему сохранения управляемости ее территориями и сохранения территориальной целостности России.

 

Обсудить на форуме                     В начало

 



[1] Российская газета. – 2004. – 24 декабря.

[2] Жеребкин М.В. Политический процесс: типология и режимы функционирования. – М.: ЗАО «Человек & Карьера», 1999. – С. 4.

[3] Шкель Т. Партия представляет и рекомендует // Российская газета. – 2005. – 4 октября.

[4] Майер Т. Трансформация социал-демократии. – М.: Памятники исторической мысли, 2000. – С. 116.


. : : © М. К. Шишков, М. Ю. Кормушин, 2002-2010 : : .
Rambler's Top100
Locations of visitors to this page

Реклама: