Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы

Раздел VII. Перспективы изменения территориального управления России

Глава 7.1.  Проекты  реформирования территориального управления России

А.В. Усягин

7.1.3. Перспективы трансформации территориального устройства России

 

Перестройка сложившейся системы территориального устройства объективно назрела. Ее недостатки очевидны специалистам: «по своей раздробленности и бессистемности существующее территориальное деление, сохранявшееся почти без изменений шесть десятилетий, весьма архаично, не имеет аналогов в мире»[1], – пишет, например, В.В. Кистанов. При этом дробность и усложненность территориального устройства Российской Федерации, сложившаяся еще в советский период, была еще более усугублена в период «суверенизации» 1991-92 гг., при выходе автономных округов и автономных областей на новый субъектный уровень.

Справедливости ради следует отметить, что задача форсированных изменений в административно-территориальном делении России не ставится руководством страны как первоочередная. Примером тому может служить позиция, высказанная Президентом России на пресс-конференции с российскими и иностранными журналистами в декабре 2004 г. Отвечая на вопрос о возможности укрупнения регионов, В.В. Путин, в частности, сказал: «В некоторых случаях этот процесс, конечно, является обоснованным. Есть маленькие, небольшие субъекты Федерации, которые с экономической точки зрения не являются самодостаточными. И в интересах людей, которые там проживают, в интересах населения, обеспечения социального самочувствия, конечно, это часто обосновано. Но искусственно мы не будем форсировать этот процесс»[2].

Известна и осторожная позиция первого Приволжского полпреда С.В. Кириенко по этому вопросу. Так, в интервью «Газете-Ру» он говорил о том, что, конечно, «было бы заманчивым подумать об изменениях границ территорий – с тем, чтобы сформировать территории, одинаковые по экономическому потенциалу – с точки зрения экономики, производства, полезных ископаемых. Но с точки зрения политики и реальности – этого категорически делать нельзя, потому что в России две тысячи территориальных споров – между республиками, областями, автономными округами – и это ящик Пандоры, который не дай Бог открыть. … И говорить об изменении территорий, административно-территориальных образований нельзя. Единственное, что можно поменять – можно попробовать с согласия людей, живущих на территориях, отказаться от сложносоставных субъектов Российской Федерации»[3].

Иначе говоря, укрупнять можно только национально окрашенные автономные округа с «материнскими» областями, но никак не области с чисто русским населением. Эта позиция была четко обозначена и полномочным представителем Президента в Центральном федеральном округе Г.С. Полтавченко: «Я считаю объединение областей, какое-то укрупнение в Центральной России неуместным, и несвоевременным… Цель федеральной власти – улучшить жизнь в каждом регионе. И возможности для этого есть и без объединения»[4].

 Исходя из прямо заявленной позиции высших руководителей государства и их представителей на местах, началась осторожная, «ползучая» трансформация территориального устройства страны, которая на сегодняшний день сводится только к ликвидации юридических нелепостей во взаимоотношениях между автономными округами и «материнскими» областями и краем. При этом, очевидно, торжествует тенденция, когда краем начинают называть любое сложносоставное образование – тем самым более внятным становится различие между областью и краем.

Однако другие проблемы территориального устройства отнесены, видимо, ко второму этапу реформ, временные рамки которого еще явно не определены. Так, очевидно, придётся решать проблему ликвидации единственной остающейся на сегодня автономной области, растворения ее в соседнем Хабаровском крае. Едва ли эта мера могла бы способствовать обострению межнациональных противоречий, так как всем очевиден искусственный характер создания области, и она никем не воспринималась как историческая родина титульного этноса.

Также еще не приступали к объединению чисто русских областей, многие из которых до «большого разукрупнения» 1930-50-х гг. представляли собой единое целое: Курская и Белгородская области; Новгородская и Псковская области; Ярославская и Костромская области.

Оригинальной чертой сегодняшнего дня является то, что с предложениями о поглощении соседних дотационных регионов выступают экономически сильные и самодостаточные регионы, тогда как сами предназначенные к поглощению субъекты реагируют на такие предложения достаточно вяло. Показательны в этом отношении, в частности, неоднократные выступления ярославского губернатора Лисицина в пользу присоединения Костромской области (не случайно при этом он всякий раз оговаривался, что это более выгодно не ярославцам, а костромичам)[5].

Уже начали вырисовываться явные противоречия (административные, экономические, этнические) между регионами по вопросу об объединении и их роли в этом объединении. Так, одна и та же конструкция в составе Иркутской и Читинской областей, бурятских округов и Бурятии мыслится администрацией Иркутской области как Прибайкальский край во главе с Иркутском[6], а администрацией Республики Бурятии – как Великая Бурятия во главе с Улан-Удэ[7].

Наряду с предложениями, исходящими от официальных структур, в последнее время возобновились и популярные в начале 1990-х гг. проекты создания «республик», с которыми выступают представители общественных организаций. Реанимация областнических проектов начала 1990-х гг. в новых исторических условиях является, очевидно, реакцией на централизаторские тенденции в государственном управлении 2000-х гг.

При этом объединительные тенденции вновь, как и в начале 1990-х гг., совмещаются с осознанием своей этноконфессиональной или этнографической идентичности. Так, донские атаманы объявили не только о намерении бороться за воссоздание еще дореволюционной области войска Донского посредством объединения Ростовской и Волгоградской областей[8], но и о юридическом признании казачества особым народом, проживающим на территории Российской Федерации[9]. Референдум о слиянии областей должен пройти уже в 2006 г., при этом его инициаторы настаивают на том, что инициаторы не они, а казаки «реестрового» войска, которые на одном из своих больших кругов приняли такое решение[10].

Инициаторов проекта не смущает то, что историческая Область войска Донского захватывала собой далеко не всю территорию планируемых к объединению областей, а декларируемые ими в качестве обоснования «особости» казаческого народа «отвага, вольность и любовь к родине» никогда не признавались в качестве признаков нации, отделяющих одну нацию от другой.

Осознание несовершенства существующего территориального устройства Российской Федерации породило в начале XXI в. усиление законотворческой активности федеральных депутатов. Так, в развитие Конституции после многолетних обсуждений 17 декабря 2001 г. был принят Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», внесенный депутатами М.З. Юрьевым, М.С. Гуцериевым, Л.А. Иванченко, А.И. Лукьяновым[11], который предусматривает два варианта изменения количества субъектов Федерации:

1. Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта – процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации всей территории иностранного государства или ее части с предоставлением этой территории статуса субъекта Российской Федерации. При этом наличие общей границы не является необходимым условием такого принятия.

2. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта – процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации и формирование нового субъекта в результате изменения территориальных границ субъекта (субъектов) Российской Федерации, объединения части территории иностранного государства с территорией граничащего с ней субъекта Российской Федерации, а также преобразования субъекта Российской Федерации из одного вида в другой.

В соответствии с этой градацией и содержание закона достаточно четко распадается на две составных части: одна из них трактует взаимоотношения России с иностранными государствами, другая – изменения в ее внутреннем делении.

Бесспорно, что в первой своей части закон имеет скорее умозрительное, гипотетическое значение: ведь до сих пор ни одно иностранное государство не пожелало вступить в состав Российской Федерации либо поделиться с ней частью своей территории. Варианты присоединения, предлагавшиеся в свое время (в конце 1990-х гг.) Сербией и Белоруссией, носят, очевидно, пропагандистский, декларативный характер. Значительно более приближена к реальности вторая часть законопроекта, обрисовывающая основные этапы изменения внутренних границ России, размежевания регионов. Закон предусматривает, что образование нового субъекта в составе Российской Федерации может быть осуществлено в результате:

а) объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации;

б) преобразования субъекта Российской Федерации в связи с изменением его конституционно-правового статуса, не влекущего изменения территориальных границ данного субъекта Российской Федерации.

Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта, согласно закону, принадлежит Президенту Российской Федерации, субъекту (субъектам) Российской Федерации в лице его (их) законодательных органов, территориальные границы которого (которых) изменяются в результате образования в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации. Иные органы государственной власти Российской Федерации не могут инициировать образование в составе Российской Федерации нового субъекта.

Органы государственной власти заинтересованного субъекта (субъектов) Российской Федерации могут поставить перед органами государственной власти Российской Федерации вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, если он одобрен на референдуме этого субъекта (субъектов) Российской Федерации.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляется в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации и должно быть одобрено на референдуме заинтересованных субъектов Российской Федерации.

Именно на основе этого закона была решена проблема объединения Пермской области с Коми-Пермяцким автономным округом, для чего 25 марта 2004 г. был принят федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»[12], предлагающий сложную, растянутую по времени от 1 декабря 2005 г. по 31 января 2007 г. процедуру трансформации двух субъектов в один.

После успеха в деле создания Пермского края подобный же вариант был опробован в Красноярском крае при воссоединении с ним Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов[13] (правда в этом случае предлагается уже более усеченный переходный период – с 1 января по 31 декабря 2007 года, очевидно, с учетом первого положительного опыта). Он же предполагается при создании Камчатского края после объединения Камчатской области с Корякским округом (здесь референдум уже был проведён 23 октября 2005 г.) и Иркутского края после объединения Иркутской области с Усть-Ордынским (Бурятским) округом.

Объединение округов с «материнскими» областью и краем означает, впрочем, не ликвидацию округов, а ликвидацию их статуса (субъекта федерации), т.е. преодоление правовой неопределенности, заложенной в «матрешечной» территориальной структуре, и предполагает «наличие у автономных округов статуса «входящих» территориальных единиц, а у края, областей, соответственно, статуса «включающих» единиц»[14].

Таким образом, при анализе всего спектра мнений по вопросу о будущности регионов Российской Федерации вычленяются, по крайней мере, три основные концепции реформирования административных структур:

1. Укрупнение существующих субъектов.

2. Создание новых крупных базовых единиц с базовым же центром, не имеющим за собой шлейф старых связей (нечто подобное делали большевики в 1923-29 гг., создавая регионы с центрами в Иваново, а не в древнем Ярославле; в Екатеринбурге, а не в Перми; в Новосибирске, а не в Томске или Тобольске).

3. «Канадская модель», при  которой страна делится по линии Архангельск – Киров – Пермь – Екатеринбург – далее Турксиб на обжитой Юг и Юго-восток и малозаселенный Северо-Запад и Север. При этом зона Севера превращается в особый район со своей спецификой управления. Грубо говоря, Госкомсевер 1990-х  гг. в этой структуре возрождается, но наделяется функциями не федерально-межотраслевого представительства, а органа территориального управления.

Стоит отметить, что попытка пойти по второму пути, то есть создать абсолютно новую, ничем не связанную с предыдущей, систему административно-территориального деления (образовывать новые единицы так называемым «методом Тольятти» – по готовым тропам, т.е. по сложившимся стихийно зонам притяжения территорий) внешне привлекательна, но способна повлечь за собой наибольшие издержки в осуществлении.

Будучи теоретически оптимальным, на практике такое предложение, скорее всего, неосуществимо. Оно потребует районирования России «с чистого листа»: ликвидации одномоментно всей существующей сетки областей, краев, районов, и создания новых единиц в новых границах, нигде не соприкасающихся со старыми. Если предположить, что такое произошло бы, это привело бы к резкой деформации всей системы государственного управления (даже если не считать материальные издержки), и на несколько лет парализовало бы весь государственный механизм управления.

Отсюда следует, что новая система территориального устройства (будь она создана) так или иначе неизбежно будет воспроизводить элементы старой системы, так же, как это происходило и при всех предшествующих реформах территориального управления. При любой перестройке системы территориального устройства какие-то «островки стабильности» необходимы для более щадящего перехода к новым территориально-управленческим отношениям.

Не случайно и в современных дискуссиях о реформе административно-территориального управления речь также идет зачастую не об укрупнении либо разукрупнении субъектов, а об увеличении числа промежуточных звеньев. Весьма показателен в этом отношении опыт Москвы: после заявленной в 1991 г. реформы, нацеленной на упрощение системы территориального управления, процесс фактически пошел двусторонний: городские районы советского периода сначала укрупняются в 9 административных округов (без Зеленограда), а те, в свою очередь, разукрупняются в 128 новых муниципальных районов.

Отсутствие промежуточного звена между регионом и муниципией (ликвидированного в последний раз в 1930 г.) остро осознается в практике политического процесса. Не случайно поэтому, что уже после формирования федеральных округов в 2000 г. некоторые региональные руководители пошли в управлении подведомственными территориями по пути, проторенному центром. В Свердловской области и Республике Саха-Якутии были созданы округа, объединяющие по нескольку районов (или улусов). В Нижегородской области тогдашний губернатор Геннадий Ходырев в 2002 г. разделил территорию области на 7 управленческих зон с центрами в Урене, Городце, Павлове, Сергаче, Арзамасе, Лукоянове и Нижнем Новгороде[15]. Правда, в последнем случае речь идет не о формировании управленческих звеньев, а всего лишь о распределении кураторства между сотрудниками администрации, однако сама тенденция показательна. Не случайно даже количественное совпадение числа указанных округов или зон в регионах с числом округов в федеральном масштабе.

Выводы:

1.                    Начавшийся процесс точечного укрупнения регионов Российской Федерации позволяет прогнозировать крайне осторожный характер этого процесса в ближайший период, ограничение его ликвидацией только тех субъектов, которые были искусственно выделены в период суверенизации 1991-92 гг.

Существующее законодательство также способствует тому, чтобы преобразование территориального устройства не приобрело обвального характера, поскольку предполагает ступенчатую схему объединения регионов при согласовании интересов всех участников объединительного процесса.

 

Обсудить на форуме                     В начало