Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы

Раздел VII. Перспективы изменения территориального управления России

Глава 7.1.  Проекты  реформирования территориального управления России

А.В. Усягин

7.1.2. Современные проекты реформирования территориального устройства

 

Проектирование (чтобы не сказать прожектерство) в области административно-территориальных отношений было очень активным в период 1993-2000 гг., однако создание федеральных округов во многом если не закрыло вопрос, то предложило некую законченную модель урегулирования возникших противоречий в системе территориального устройства. Поскольку же эта модель исходила от действующей исполнительной власти, то в силу присущей России традиции властепочитания на какой-то период проектное творчество если не прекратилось, то заметно трансформировалось.

Еще одна особенность проектов новейшего времени состоит в том, что наиболее существенные из них появились в 2000 г. и, естественно, отражали рефлексии не столько наступившего периода, сколько предшествующего. Последующие годы таких ярких проектов уже не дали. Прогрессирующей тенденцией стало всё более заметное усиление подражательского характера проектов, уход от концептуальности в описание мелких деталей, что отражало реалии наступившей эпохи постмодерна.

Тем не менее, несколько достаточно значимых проектов в этот период всё же появилось. Так, одним из наиболее оригинальных на сегодняшний день проектов реформы территориального устройства России был предложенный в 2000 г., уже после образования федеральных округов, план Б. Лагутенко, который он назвал «политико-территориальным переделом в федеративном государстве». В нем было предложено для новых укрупненных территориальных образований «более емкое, истинно русское наименование» – земства. Обращает на себя внимание, что одновременно с реформой административного деления Б. Лагутенко предлагал разрешить и проблему формы территориального устройства России: «проекты АТД должны быть вынесены на всенародный референдум, на котором одновременно следует решить: быть стране унитарным или же федеративным государством»[1]. При этом можно понять, что симпатии самого автора скорее склоняются к унитарному варианту (и в этом плане он шёл в русле тех тенденций, которые стали всё явственнее обозначаться с конца 1990-х гг.).

В проекте излагается несколько условий его осуществления:

«1. Число земств должно быть примерно вдвое меньшим, нежели 89 нынешних субъектов РФ.

2. Земства должны быть сопоставимыми по численности населения и размерам территории. Если земств будет 30-40, то население каждого составит в среднем примерно 4-5 млн. человек, а площадь – в пределах 300-400 тыс. кв. км. Однако Россия – не Америка и не Европа. Слишком велики различия в уровне социально-экономического развития и в плотности населения  по территории страны. Безлюдные и бескрайние азиатские просторы с островками экономической деятельности, с одной стороны, и европейские районы, нередко перенаселенные, с типичными индустриальными ландшафтами – с другой. Если, к примеру, исходить из численности населения одного земства в Европейской части в 4-5 млн. человек, то на всем Дальнем Востоке следует учредить одно земство, а Московскую область с ее безземельем поделить на 2-3 земства. Даже при расцвете местного самоуправления эдакое абсурдное равенство по «душам населения» закрепит политическое и экономическое неравенство между земствами.

Выходом из данного парадокса в политической и социально-экономической географии станет образование специфических административных единиц – назовем их территориями. Они имеются в федеративных странах с безлюдными местностями – Канаде, Австралии и даже Индии. Это как бы резервные пространства с неполным статусом, под контролем центральных властей. Такие территории – числом 5 – следует образовать в пределах треугольника Архангельск – Хабаровск – Чукотка.

В итоге на 35 федеральных земств придется 7,5 млн. кв. км. (44% площади РФ) и 139 млн. человек (96% численности населения), а на 5 федеральных территорий – соответственно 9,6 млн. кв. км (56%) и всего-то 5 млн. человек (менее 4%).

Как же нарезать границы? На относительно безлюдных территориях границы между земствами, как и многие границы в США, Канаде, Австралии, следует провести по параллелям и меридианам. Хоть и волевой, но зато уж бесспорный принцип.

Конфигурация границ должна ориентироваться, прежде всего, на физико-географические рубежи – реки, горные хребты, границы обширных лесных массивов, природных зон и т.д. Но надо учитывать и экономико-географические элементы – инфраструктуру, расположение населенных пунктов, промышленных зон и т.д.

3. При проведении границ между земствами необходимо принимать во внимание национальный фактор, но не руководствоваться им.

Национальное размежевание проводится непосредственно внутри земств, в рамках развитого местного самоуправления – в районах, уездах, сельских округах, волостях и т.п. Оно может выражаться в учреждении национально-культурных автономий, а именно в просвещении и образовании (вплоть до высшего), всемерном сохранении национальных языков (вплоть до вывесок, указателей и т.д.), поощрении культуры, искусства и художественной самодеятельности.

4. И, наконец, следует учредить один – столичный – округ. Вместо Москвы – субъекта РФ должна быть просто Москва – столица государства Российского. Если она останется столицей (всенародный референдум решит!), то следует учредить федеральный округ Москвы с радиусом этак в 100 верст от центрального почтамта»[2].

Идеи Б. Лагутенко во многом повторяют предложения, высказывавшиеся в предыдущих проектах реформы территориального устройства. Новыми, при этом наиболее интересными и оригинальными являются здесь предложения по разрешению проблем безлюдного Севера за счет формирования для него отдельной сетки административного деления.

Опыт федеральных округов, очевидно, учитывает и представленный в 2000 г. фондом ИНДЕМ (группой Г. Сатарова) проект Конституции Российской Федерации. Эта заявка группы так называемых «либеральных» советников Президента Б.Н. Ельцина может рассматриваться и как реакция на негативные последствия ельцинского правления, и как некий призыв, «месседж», к новому руководству страны.

Сами авторы настаивают на преемственности своего проекта с ныне действующей Конституцией. В объяснительной записке к проекту они заявляют о том, что Конституция 1993 г. – это «высококачественный юридический документ», но к нему оказалось не готово общество; что «необходим не коренной пересмотр принципов, заложенных Конституцией Российской Федерации, а корректировка ее на основе накопленного опыта»; что «речь идет не о проекте новой Конституции, а о проекте ее новой редакции»[3].

Тем не менее, по сути своей проект отрицает основы государственного устройства, заложенные в 1993 г. Здесь предлагается фактически французская полупрезидентская модель: Президент дистанцируется от исполнительной власти, правительство формируется Думой (при этом предполагался только один вице-премьер), в возникающем вместо Совета Федерации Сенате все сенаторы избираются прямым голосованием.

Проект не предусматривал каких-либо изменений в территориальном делении, но сами принципы территориального устройства менялись значительно. Так, вместо шести видов субъектов федерации предлагалось только два: республики (автономии) и губернии. Республики при этом не являются государствами и, соответственно, устанавливается запрет на установление собственного гражданства. Автономные области и округа не предусматриваются, а существующие вполне разумно лишаются статуса субъектов, при этом устраняется проблема сложносоставности. Города Москва и Санкт-Петербург объявляются федеральными территориями. На микроуровне проект предлагает устранить вольницу в наименованиях: возможны только уезды и волости, иное допускается лишь для автономий[4].

      Проект предусматривает окружной принцип размещения федеральных органов власти на территории России, чтобы не превратить их в «карманные» органы руководителей субъектов. Однако, в отличие от схемы, реализованной в ныне действующих федеральных округах, в проекте округа разных ведомств, как и в свое время в Российской империи, могут быть не едины по своим территориям, чтобы еще раз подчеркнуть их независимость от чьего-либо вмешательства.

После создания федеральных округов большинство потенциальных проектантов взяли некоторую паузу, дабы присмотреться к опыту работы новой структуры и степени ее выживаемости, поэтому приблизительно на 4 года наступило некоторое затишье в проектном творчестве. После этого практически одновременно, в 2004 г., появилось 5 проектов, которые могут представлять некоторый исследовательский интерес: совместный проект В. Бельдея, А. Собянина, В. Турабова, Г. Хрусталева, а также проекты И. Яхонтова, Р. Скорынина, М. Шишкова и А. Тугарева. Эти проекты исходят уже из реалий наступившей политической эпохи, так как предусматривают в большинстве своем фактически не столько укрупнение регионов, сколько разукрупнение федеральных округов.

Наиболее скромен по вносимым изменениям проект И. Яхонтова: количество федеральных округов он вообще оставляет без изменений (исключая из списка Нижний Новгород и включая Иркутск), только предлагает их называть почему-то военно-административными центрами, что сразу же придает его проекту несколько милитаристский оттенок. Видимо, основная цель его проекта в том, чтобы привести в соответствие с действительностью представление некоторых исследователей о совпадении границ федеральных и военных округов.

Основные изменения в проекте И. Яхонтова касаются следующего управленческого этажа: на месте 89 субъектов федерации он предлагает создать 18 губерний (Магаданскую, Хабаровскую, Дальневосточную, Прибайкальскую, Красноярскую, Новосибирскую, Югорскую, Уральскую, Архангельскую, Ярославскую, Нижегородскую, Самарскую, Курскую, Волгоградскую, Ростовскую, Ставропольскую, Московскую и Петербургскую) и 2 города федерального значения[5]. Национальные образования при этом, очевидно, исчезают.

Проект В. Бельдея, А. Собянина, В. Турабова, Г. Хрусталева, который также, по сути, во многом отрицает национальные образования (переводя многие из них в разряд автономных национально-культурных районов), предполагает разделение на России на 15 федеральных округов, а их, в свою очередь – на 43 области, 11 краев, 18 республик и 1 автономный округ (итого – 73 региона)[6].

Этот проект во многом близок к канадской модели (а в этом смысле – и проекту Б. Лагутенко 2000 г.), так как предлагает создать единый Северный округ – от Санкт-Петербурга до Колымы, при этом произвольно разрезая надвое территории Республик Коми и Якутии. Вся же остальная территория России, к югу от Северного округа, делится на 14 достаточно мелких по сравнению с современными федеральных округов: Тихоокеанского, Приамурского, Лено-Байкальского, Енисейского, Иртышского, Уральского, Южно-Уральского, Средне-Волжского, Верхне-Волжского, Московского, Западного, Белгородского, Северо-Кавказского и Волжско-Байкальского.

А. Тугарев в начале своего проекта декларирует принципы, на основе которых он собирается конструировать новую систему территориального устройства:

1) Каждая АТЕ (административно-территориальная единица) должна иметь центр, транспортные связи которого с её частями лучше, чем связи этих частей с центрами других АТЕ того же уровня.

2) При наличии на предполагаемой территории двух потенциальных центров предпочтение отдаётся тому, чья зона притяжения больше (прежде всего по численности населения, но и по площади тоже). Если разница несущественна, – следует разделить АТЕ надвое, поскольку наличие внутри АТЕ двух конкурирующих центров ухудшает управляемость.

3) Границы АТЕ должны определяться границами АТЕ более низких уровней иерархии, входящими в их состав.

4) Для АТЕ высшей иерархии имеет смысл примерное равенство их по численности[7].

На основе заявленных принципов предположено создание в России 26 губерний (с населением примерно от 6,5 до 3,5 млн. чел.), которые, в свою очередь, делятся на 137 областей со значительно бóльшим разбросом в численности населения: от 0,3 до 3,0 млн. чел.

Поскольку провозглашенные принципы исходят прежде всего из соображений геометрического удобства, которые далеко не всегда совпадают с действительными потребностями населения, его реальными экономическими, культурными и иными связями, то одной из главных особенностей проекта А. Тугарева становится то, что практически везде он ломает действующее административно-территориальное деление, причем делает это, на наш взгляд, достаточно произвольно и искусственно. Так, единый Кузнецкий бассейн остается разделен между Барнаульской губернией (Новокузнецк) и Новосибирской (Кемерово).

Национальное устройство повсеместно ликвидируется, автономные республики практически везде не просто разделены на части, но и их части оказываются раскиданными по разным областям и губерниям. Так, Южно-Карельская область – в Санкт-Петербургской губернии, а Северо-Карельская – в Архангельской. Образуется Ямальская область во главе с Воркутой из кусков Коми республики, Ненецкого и Ямало-Ненецкого округов. Север Калмыкии перебрасывается в Волгоградскую область, восток – в Астраханскую, зато самой Калмыкии добавляется юго-восток нынешней Ростовской области. Больше всего не повезло Якутии: она в этом проекте раздирается между Верхнеленской, Магаданской, Тындинской и собственно Якутской областями.

Нетрудно ожидать, какой взрыв общественного недовольства вызвало бы осуществление такого проекта, к каким политическим последствиям это могло бы привести. Поэтому подобное проектное творчество можно отнести к конструированию неких идеальных моделей территориального устройства в условиях, если бы территориальное управление России не осложнялось бы воздействием многообразных социально-экономических, историко-культурных, этно-конфессиональных факторов. 

Иногда называют в числе территориальных проектов предложения Д. Заяца, которые А. Тугарев назвал «вполне шутливыми»[8], однако статья Д. Заяца[9] представляет собой скорее не проект, а изложение основных моделей территориального устройства государства, существующих в современном мире: канадской (с разделением страны на северные территории и южные провинции), американской (с искусственным разделением территории страны по геометрически правильным линиям), немецкой (учитывающей традиционные этнические и этнографические особенности, наследие феодальных княжеств, сложившихся в средние века), и французской (принципиально отрицающей эти традиции и противоборствующей им). Каких-либо внятных указаний на то, к какой именно модели склоняются симпатии автора, статья принципиально не содержит.

Значительно бóльшей степенью продуманности и обоснованности отличаются проекты М. Шишкова и Р. Скорынина.

М. Шишков, так же, как и большинство разработчиков, надстраивает еще один этаж над регионами (областями – его проект предполагает единообразное название) – край. Таких краев насчитывается 10, и в них должно входить 102 области, а кроме того, 18 городов и 5 городских округов (в Москве) на правах областей. Края и области достаточно сбалансированы по количеству населения: края насчитывают примерно 15 млн. чел., области – примерно по 1 млн. чел.

Границы современных регионов при этом подвергаются, в большинстве случаев, изменениям, которые обосновываются внятными экономгеографическими критериями: транспортной доступностью, общностью производства, экономическими связями, и т.д.

Проект М. Шишкова отличает компромиссное, или двойственное, отношение к национальному вопросу. Здесь предполагается, по сути дела, два варианта его разрешения: республики как таковые ликвидируются, их территории в основном размежевываются, но при этом в местах компактного проживания этносов могут создаваться автономные округа.  

Интересны в проекте М. Шишкова и представления, совпадающие с проектом Смирнягина – Новикова 1995 г., о том, что центром края должен (а области – может) быть небольшой, ничем не примечательный, городок (столица чиновников): Вытегра для Беломорско-Балтийского края, Алексин – для Среднерусского, Козьмодемьянск – для Волго-Камского, Касли – для Уральского, Татарск – для Западно-Сибирского, Тайшет – для Восточно-Сибирского, и даже поселок Возрождение – для Поволжского края, а также Воскресенск, Солнечногорск, Волгодонск или Георгиевск для соответствующих областей[10].

Своеобразие следующего проекта – проекта Р. Скорынина в том, что, в отличие от всех предыдущих, наибольшее внимание в нем уделяется не надстройке, а подстройке этажа, то есть созданию того самого отсутствующего ныне в сетке административно-территориального деления мезоуровня – округов между областью и районом, о котором доказательно писали еще советские экономгеографы. И если в первом варианте своего проекта, предложенном в 2002 г.[11], Р. Скорынин обосновывал необходимость разукрупнения только что созданных федеральных округов до 20-25 федеральных земель, то вариант 2004 г.[12] содержит уже развернутый перечень 20 федеральных земель (Беломорье, Печора, Северо-Запад, Западная Русь, Средняя Русь, Московия, Верхняя Волга, Черноземье, Волга-Ока, Северный Кавказ, Волго-Дон, Средняя Волга, Вятка-Кама, Южный Урал, Сиб-Урал, Средняя Сибирь, Енисей, Прибайкалье, Дальний Восток, Северо-Восток), которые, в свою очередь, делятся на 247 округов.

Слабой стороной проекта Р. Скорынина представляется то, что в нем теряется как раз тот стержневой на сегодня управленческий этаж – уровень субъекта федерации: он растворяется между федеральной землей и округом. Впрочем, Р. Скорынин указывает и на то, что, по его мнению, какое-то время после осуществления его проекта в территориальной структуре Российской Федерации будут сосуществовать обе системы – нынешняя (федеральные округа и субъекты федерации) и новая (федеральные земли и округа).

Наряду с появлением новых проектов, подверглись трансформации в начале XXI в. и выдвинутые ранее предложения.

Так, проект «губернизации России», предложенный В.В. Жириновским, постепенно дрейфовал в сторону все более заметного уменьшения количества территориальных единиц: если в 1993 г. предлагалось лишь изменение статуса на базе уже существующей сетки территориального деления (т.е. не менее 60-70 регионов), то к 2004 г. воззрения В.В. Жириновского трансформировались в предложения образовать 12-15 губерний (таких, как Ленинградская, Ярославская, Московская, Орловская, Воронежская, Самарская, Ростовская, Ставропольская, Сибирская, Красноярская, Иркутская и Дальневосточная)[13]; хотя сама суть его концепции России как унитарного государства от этого не изменилась.

Наработки групп Смирнягина-Новикова (1995 г.) и Гранберга-Адамеску (1998 г.) уже в новых исторических условиях были поддержаны законодателями: председателем Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике Александром Казаковым (сенатор от Законодательного Собрания Ростовской области) и членом соответствующего Комитета Государственной Думы Андреем Климовым (депутат от Коми-Пермяцкого АО). Как заявил журналистам 20 мая 2004 г. А. Казаков, именно этот вариант должен быть положен в основу начавшегося процесса объединения регионов[14].

Активное лоббирование А.И. Казаковым варианта из 28 губерний, предложенного Советом по изучению производительных сил (СОПС) в 1998 г., простирается вплоть до текстуальных совпадений в ряде его работ[15], посвященных обоснованию необходимости территориальной реформы, с работами А. Адамеску и А. Гранберга.

Все вышеприведенные примеры, разумеется, далеко не исчерпывают палитру проектного творчества, развернувшегося в последние два десятилетия. Список можно множить, однако в этом нет особой необходимости, потому что при всей разнородности представленных проектов существуют и некие объединяющие их черты. Все проекты исходят из представлений об избыточности количества субъектов государства, все они предлагают укрупнять существующие субъекты; разница лишь в подходах, принципах, пределах объединения существующих субъектов.

Как правило, проекты административного переустройства возникают как реакция на чрезмерное измельчение и разукрупнение существующей системы административно-территориального деления. Проектов обратного свойства (предлагающих раздробить существующие регионы) нам не встретилось.

Авторы проектов приступают к ним, исходя из несовершенства существующей системы и стремления ее оптимизировать. При этом воззрения на причины существующего неудовлетворительного состояния дел зачастую противоположны: одни считают, что у нас недостаточно последовательно воплощен принцип федерализма; другие, наоборот, убеждены в том, что необходим отказ от  федеральных основ построения территорий (и прежде всего в его национально-территориальном варианте), поскольку он мешает оптимизации управления.

Выводы:

1.                  Проекты 2000-х гг. в основном продолжили тенденции, заложенные еще в 1990-е гг.: лозунг укрупнения регионов в целях решения проблем территориального управления. Вместе с тем налицо усложнение предлагаемых авторами структур, увеличение количества управляемых звеньев.

2.                  При этом работы 2000-х гг. отличает от предыдущих более любительский характер. За этот период не появилось обобщающих трудов научных коллективов (за исключением реконструкции ранее проделанной работы). Отсюда – бросающаяся в глаза множественность подходов, снижение критериев, отсутствие комплексного подхода к решению проблемы.

3.                  Проекты слишком неоднозначны и не сводимы к единому знаменателю. Это свидетельствует о том, что еще не выработаны четкие и точные, интегральные измерители, на которых должно основываться территориальное устройство государства.

4.                  Тем не менее, наличие большого количества проектов свидетельствует об остроте проблемы повышения эффективности и достижения оптимальности территориального управления, которая нуждается в разрешении.

 

Обсудить на форуме                     В начало