Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы

Раздел VII. Перспективы изменения территориального управления России

Глава 7.1.  Проекты  реформирования территориального управления России

А.В. Усягин

7.1.1. Проекты территориального реформирования в 1990-е гг.

 

Все проекты реформы территориального управления, предложенные в 1990-е – начале 2000-х гг., можно достаточно четко разделить на три большие категории:

1.               Проекты, созданные по заказу официальных органов власти официальными же либо полуофициальными структурами (коллективами авторов);

2.               Проекты, предложенные общественными движениями, политическим партиями, избирательными объединениями;

3.               Проекты, исходящие от энтузиастов-одиночек, действующих на свой страх и риск. Сюда же с определенной долей условности можно отнести и предложения представителей научной общественности, так как их проекты зачастую также представляют собой плод индивидуального творчества и личной инициативы их создателей.

Одним из первых официальных, но нереализованных проектов является проект Конституционной комиссии, заседавшей в 1992-93 гг. Как пишет один из авторов проекта, О.Г. Румянцев, в первых вариантах проекта Конституции им было предложено, чтобы Россия состояла из равноправных субъектов: республик и (или) земель. При этом рассматривались следующие соображения:

-                     при уравнении в статусе ныне существующих республик, краев, областей, автономий возникает более 90 субъектов федерации – плохо управляемый конгломерат разных частей; из этого вытекает необходимость их укрепления путем постепенной интеграции;

-                     если края, области останутся как бы частями унитарного пространства некоей русской республики, то они будут ниже по статусу, чем национально-государственные образования и фактически станут федеральными образованиями, управляемыми из Москвы; уже сегодня многие регионы, располагающие крупнейшим экономическим и все более возрастающим политическим потенциалом, вряд ли удовлетворятся подобным статусом;

-                     если административные и национально-государственные образования будут иметь равный статус, то внутригосударственные отношения будут развиваться более плодотворно между равноправными партнерами;

-                     созданием равных республик и земель можно сделать существенный шаг от этнократической к государственно-территориальной организации российского общества[1].

О.Г. Румянцев предложил «создать в России (путем объединения краев, областей, возможно республик, вхождения в состав России новых регионов) свыше двух десятков земель со средней численностью населения от 3,5 до 8,5 миллионов человек и примерно равным экономическим потенциалом»[2]. За основу группирования он предлагал взять «естественные связи с образованием мощных территориальных общностей»; «рыночную инфраструктуру, которая позволила бы землям быть дееспособными территориями с собственным профилем и специализацией во внутрироссийском и внешнем разделении труда»[3]. Как видно из цитат, территории должны были объединяться на экономических основаниях, но никак не этнических (республики также подлежали объединению).

Очевидно, О.Г. Румянцев предполагал, что процесс объединения пойдет естественным, едва ли не стихийным путем, оно будет вызревать снизу, при полной добровольности объединения территорий. Впрочем, конкретного перечня предлагаемых земель проект не содержит, он являет собой лишь общую концепцию «России как союза республик и земель»[4].

Следующим по хронологии и, пожалуй, наиболее оригинальным по подходам был проект, разработанный в 1995 г. под руководством географов Л.В. Смирнягина и А.В. Новикова в рамках возглавлявшегося тогда Смирнягиным направления «Регионалистика» Аналитического управления при Президенте Российской Федерации[5]. Страна в соответствии с этим проектом должна была быть разделена на 23 (в других вариантах – до 25) территории, которые в проекте названы федеральными округами. При этом прежнее административное деление не уничтожалось, а новые структуры как бы нанизывались на старые.

Не все из предложенных в этом проекте вариантов выглядят равнозначно. Так, например, формирование Северо-Западного округа в составе Новгородской, Псковской и Тверской областей смотрится оптимально с учетом, прежде всего, промежуточного положения этих областей между двумя столицами, когда и Москва, и Петербург выступают в роли своего рода «насоса», вытягивающего ресурсы из близлежащих областей. Не вызывают возражений предложенные варианты Западного округа из Брянской, Калужской и Смоленской областей или Южнорусского (Черноземного) округа, объединяющего Белгородскую, Курскую и Орловскую области.

В то же время конфигурация из Воронежской, Тамбовской, Пензенской и Саратовской областей (Степной округ) выглядит сомнительно; совсем непонятно, каким образом Республика Коми может оказаться в составе Верхневолжского округа, если она не имеет с ним даже общих границ.

Не удалось в ряде случаев разработчикам проекта добиться и того, чтобы округа хотя бы примерно соотносились между собой по основным макроэкономическим и демографическим показателям. Так, например, Волгодонский округ (совпавший в своих границах с нынешним Южным федеральным округом) явно больше своих соседей, как по экономическому потенциалу, так и по численности населения. В то же время в северных и восточных регионах страны, в условиях слабой заселенности и недостаточного промышленного развития, предлагалось явно слишком дробное (вплоть до Чукотского округа) деление.

Принципиальным для себя разработчики проекта считали то положение, что столицы округов должны были располагаться не в центрах областей (краев), а, как правило, в небольших и не отягощенных до сих пор административными функциями городах (Беломорск в Северном округе, Валдай в Северо-Западном, Буй в Верхневолжском, Рославль в Западном, Обоянь в Южнорусском, Ряжск в Среднерусском и т.д.) Этим достигалось несколько целей: развитие инфраструктуры в менее заселенных окраинных, приграничных районах областей и краев, разведение центров руководства областей, краев, представительств Президента и окружных властей.

При выборе центра того или иного округа за основу принимались «хорошая транспортная доступность (предпочтение отдавалось многофункциональным транспортным узлам); относительно высокая доля третичного сектора в городской экономике; благоприятный образ города (традиции, среда, достопримечательности)». Кроме того, различались критерии выделения центров округов в европейской и азиатской частях страны: «ввиду меньшей освоенности последней для нее снималось требование расположения «столицы» вблизи границ субъектов РФ и вводилось новое: местонахождение рядом с базой освоения района»[6].

В этой концепции, столь противоположной российской традиции назначения административными центрами наиболее крупных индустриальных городов, заметно, прежде всего, влияние американского опыта с достаточно искусственными границами штатов и административными центрами. Представляется при этом, что разработчики (большей частью американисты) недоучли тот факт, что если в США разница между крупными городами и небольшими поселками в уровне транспортного развития, оснащенности средствами связи, уровне торговли и обслуживания населения минимальна, то в нашей стране перекос между административным центром и остальной территорией региона слишком разителен: «центры ФО «по определению» оказались бы в глубинке, без должного уровня развития связи, без пригодных под размещение резиденции зданий и т.д. … подобное решение, благое с точки зрения идеальных целей, потребовало бы значительных капиталовложений из федерального бюджета»[7].

Именно упрек в «идеальности» проекта, в отрыве от российских реалий был основным, когда принималось решение о приостановке работы над проектом. Однако труды проектантов не пропали даром и были учтены в следующей разработке 1998 г., когда  Совет по изучению производительных сил (СОПС) при Минэкономики и Российской академии наук под руководством председателя – академика РАН А.Г. Гранберга подготовил проект реформирования государственно-территориального устройства страны.

В своем докладе ученые предложили разделить Российскую Федерацию на 28 губерний без учета этнического фактора. Было предложено, в частности, объединение Санкт-Петербурга, Ленинградской, Калининградской, Новгородской и Псковской областей в Северо-Западную губернию;  Москвы и Московской области – в Центральную; Воронежской, Липецкой, Тамбовской областей – в Восточно-Черноземную; Северная Осетия, Чечня и Ставропольский край образуют Северо-Кавказскую губернию; Новосибирская, Томская, Омская области – Западно-Сибирскую; Бурятия, Иркутская и Читинская области – Прибайкальскую; Хабаровский край, Амурская область и Еврейская автономия – Приамурскую; Республика Алтай, Алтайский край и Кемеровская область – Южно-Сибирскую, и т.д.[8]

Полностью с проектом Смирнягина-Новикова совпали здесь конфигурации Западной губернии (Смоленская, Калужская, Брянская области), Западно-Черноземной (Белгородская, Курская, Орловская области), Южно-Уральской (Башкортостан и Оренбургская область) и Восточно-Уральской (Свердловская, Челябинская, Курганская области).

Предложения ученых далеко небесспорны, при сопоставлении с географической картой ряд положений проекта вызывает недоумение. Не совсем понятно, почему Ярославская область, никогда особо не тяготевшая к Тверской, объединена с ней в одну Верхневолжскую губернию, но при этом разъединена с Костромской областью, с которой имеет давние экономические и культурные связи (да и исторические – поскольку Костромская область выделилась именно из Ярославской), и почему при этом окраинный Ярославль, а не срединная Тверь становится центром новой губернии.

Не ясно, почему должны управляться из Кирова (который становится центром Волго-Вятской губернии) Марий-Эл и особенно Чувашия, традиционно считающаяся лимитрофом Нижегородской области и Татарстана; и почему Карачаево-Черкесия, бывшая в свое время частью Ставропольского края, перешла к Краснодару. Очевидно, что Ульяновская и Оренбургская области экономически, инфраструктурно традиционно тяготеют к Самарской области, а не к Татарстану и Башкортостану соответственно; Магадан и Чукотка весьма слабо связаны с Якутией, также как Сахалин и тем более Камчатка – с Владивостоком. Кроме того, проект сохраняет неравнозначность экономического и демографического потенциала регионов: среди вновь образуемых субъектов есть чрезмерно крупные (такие, как Волго-Донская, Средневолжская, Восточно-Уральская губернии), с населением более 10 млн. человек в каждой; и значительно менее крупные (Северная, Карело-Мурманская губернии)[9].

Разработчиками проекта была предложена слишком громоздкая структура управленческих звеньев, несопоставимых между собой: 6 звеньев и 3 уровня, т.е. по 2 звена на каждый уровень. При этом предполагалось создать 15-18 экономических района и 28 губерний, что никак не отвечает критериям кратности; губерниям же, в свою очередь, соответствовало 76 краев и областей, что также не отвечает управленческим принципам.

«Проект докладывался на научных форумах, был опубликован, получил одобрение Администрации Президента и направлен в Комиссию при Президенте Российской Федерации по разработке Программы государственного строительства»[10], однако так и не принят окончательно. Очевидно, на судьбе проекта сказались, прежде всего, не недостатки (подлинные или мнимые) самого проекта, а недостаток политической воли тогдашнего высшего руководства страны.

С предложениями по территориальному переустройству России выступали в этот период и партии и иные общественные организации. Зачастую эти проекты смотрятся весьма экзотично. Таков, например, проект «губернизации» России, предложенный В.В. Жириновским[11]. Изначально проект базировался на существующей сетке территориального деления, с той лишь разницей, что все национальные республики преобразовывались в губернии, точно так же, как и русские области; иначе говоря, это был проект унитаризации страны. Проект не слишком ограничивал себя пределами России, предлагая создавать, например Финляндскую губернию, не смущаясь при этом возможными национальными конфликтами. Несколько позднее В.В. Жириновский видоизменил свой проект. Уточненный вариант предполагает «более укрупненное деление России на губернии или земли»:

1)                      Северная (Санкт-Петербург),

2)                      Московская (Москва),

3)                      Южная (Ростов-на-Дону),

4)                      Поволжская (Нижний Новгород),

5)                      Уральская (Екатеринбург),

6)                      Сибирская (Новосибирск),

7)                      Дальневосточная (Хабаровск).

При этом «главы губерний назначаются указами Председателя России и подотчётны ему в своей деятельности. Формируется вертикаль исполнительной власти вплоть до отдельных населённых пунктов».

«Внутри губерния подразделяется на воеводства (современные области), формируемые из волостей (2-3 современных соединенных района) … Каждая губерния решает все вопросы, относящиеся к своей административной и хозяйственной деятельности самостоятельно. Центру передается лишь семь функций, имеющих стратегическое значение: оборона, внешняя политика, финансы, энергетическая система, транспорт, связь, экологический надзор»[12].

При всей своей экзотичности проект в значительной степени был востребован. Не случайно (и это отмечали многие исследователи) решение Президента В.В. Путина о создании округов удивительно совпало с планом В.В. Жириновского: по крайней мере, совпали все центры округов.

Не менее экзотичен «Русский проект» Конституции, представленный в 1997 г. Лигой защиты национального достоянии А. Севастьянова. Проект внутренне противоречив. Декларируя себя как конституцию русского народа, а Россию – как национальное государство, он в то же время в ряде случаев милостиво признает равноправие и других коренных народов России, в том числе на ускоренное получение русского гражданства. Отвергая принцип федерации как «преступный» и провозглашая Россию унитарным государством (не Российская Федерация – но Русское Государство), он допускает в то же время и автономии, но только в тех случаях, когда титульный этнос имеет на этой территории устойчивое большинство. Таких территорий проект насчитывает 8 (без Чечни, которую проект по обстоятельствам того времени не числил в составе России): Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Осетия (видимо, единая), Татарстан, Тува и Чувашия. При этом в автономиях наряду с автономным советом и избираемым главой автономии появляется назначаемый президентом наместник для надзора и контроля за деятельностью национальных властей.

Границы регионов проект практически не меняет. Он лишь устраняет за ненадобностью современное деление на области и края и переводит в разряд областей те современные республики, которые не набирают устойчивого большинства титульного этноса. Кроме того, устраняются все послереволюционные наименования центральных городов: появляются Вятка, Симбирск, Усть-Сысольск, Царево-Кокшайск. Единственная существующая автономная область, естественно, ликвидируется, так же, как Алтайская и Хакасская республики (видимо, по причине малочисленности населения). В ранг областей возводятся и некоторые наиболее крупные (хотя бы по размерам) автономные округа: Ханты-Мансийский (Югорская область), Ямало-Ненецкий (Ямальская), Таймырский (-ая). Другие растворяются в областях: Красноярской, Иркутской, Читинской, Магаданской и Камчатской. Всего проект насчитывает 67 областей (в добавление к 8 национальным областям)[13].

Как это ни кажется неожиданным, но некоторые рекомендации и этого проекта воспринял впоследствии Президент В.В. Путин: назначаемость губернаторов по рекомендации областных дум; Совет губернаторов, глав автономий и наместников с совещательными полномочиями – аналог современного Государственного совета.

Неоднократно высказывал свои позиции по территориальному вопросу Г.Х. Попов, квинтэссенцией чего стала предложенная им платформа Российского движения демократических реформ. Она предполагала создание федерации русских земель из 10-15 регионов при сохранении национальной структуры. Проект предлагал пять типов национальных образований: «входящие в состав краев и областей; пользующиеся правами краев и областей; входящие в состав российских земель; пользующиеся правами российских земель; имеющие особые договоры с Россией». Иначе говоря, проект содержал заметные конфедеративные тенденции. Русские регионы, таким образом, укрупнялись, а национальные образования оставались в неизменных границах (за исключением «уточнения границ удельного веса коренного населения в каждой национально-территориальной структуре»)[14].

Отдельной строкой можно обозначить многочисленные в 1990-е гг. проекты, исходившие от научной общественности. В нескольких своих работах с продуманными предложениями по своего рода «унификации» административно-территориального деления страны, преобразованию всех регионов  в республики выступила И.А. Умнова[15]; эту же точку зрения поддержал и А.Н. Аринин[16].

Считая опасным сохранение национально-территориального принципа построения федерации и особой государственности национальных республик, И.А. Умнова предложила добиваться равноправия субъектов федерации не путем снижения статуса республик (что, естественно, было бы болезненно воспринято титульными этносами и породило бы ненужные конфликты на национальной почве), а, наоборот, поднимая статусное положение русских областей и краев. «Если все субъекты Российской Федерации станут именоваться «республиками» независимо от того, национальный или территориальный принцип положен в основу их образования, и соответственно все они приобретут один и тот же статус, то в этом случае связка «нация – республика» уже не будет рассматриваться как формула развития особой государственности только бывших автономий»[17]. И далее: «Думается, что такой процесс преобразования станет осуществляться в случае, если удастся создать новый режим финансово-экономических отношений, при котором статус республики будет связан не только с расширением прав, но и с увеличением бремени ответственности за реализацию этих прав. В этом случае маломощные территории будут вынуждены сливаться с другими субъектами Федерации»[18], – как, собственно, и начало происходить впоследствии в ситуациях с Пермской областью и Красноярским краем.

Обосновывая сходную позицию, А.Н. Аринин добавляет, что «при переходе к территориальному принципу устройства федерации ничего отменять не придется, кроме этно-политического статуса этих образований. Другими словами, придется отменить доктрину соединения политических прав с этнической принадлежностью граждан»[19].

Иную, многоступенчатую концепцию изложил С.Л. Логиновский в статье «К новому территориальному устройству России?».

Обосновывая свои предположения, С.Л. Логиновский указывает на то, что, как считают географы, территориальное образование с населением менее двух миллионов человек уже явно не способно организовать полноценные хозяйственные связи, обеспечивать себя элементарными продуктами, товарами повседневного спроса; далее он пишет о том, что нельзя не обратить внимания и на то, что в составе России больше субъектов, чем в любой другой современной федерации. Так, в США, население которых значительно превышает российское, входят 50 штатов и один федеральный (столичный) округ. Мировой опыт показывает, что оптимальным для системы территориального управления в государстве является модель, в которой более высокое звено этого управления имеет примерно 20-30 самоуправляющихся и подотчетным ему единиц.

Введение регионов в качестве главной единицы административного деления России позволило бы, по его мнению, оптимизировать всю систему территориального управления. Эта система должна строиться в соответствии с изложенным выше принципом: примерно 20-30 «нижестоящих» единиц на каждое «вышестоящее» звено управления. Целесообразно иметь вспомогательные (промежуточные) единицы административного деления, контролирующие 4-6 территорий и не имеющие своих выборных органов (например, в форме отделов исполнительного органа «вышестоящей» единицы, находящихся по месту расположения территории). Это позволит не только использовать сложившуюся инфраструктуру, но и безболезненно ввести новую административную систему[20].

При этом обращает на себя внимание, что, декларируя деление на 20-30 образований, фактически С.Л. Логиновский предлагает создать лишь 9 регионов: Северо-Запад, Северо-Восток, Московский регион, Центральный регион, Юг, Поволжье, Урал, Сибирь, Дальний Восток, а также Урало-Сибирские и Дальневосточные северные территории. Как представляется, слабой стороной проекта становится чрезмерно дробное деление территории страны: 2 экономические зоны – регионы – области – округа – районы – первичный уровень – городские микрорайоны, поселки и крупные села. При этом нынешние основные образования (область и район) становятся вспомогательными, а это подразумевает коренную перестройку всех структур управления на местах.

Мысль о необходимости укрупнения субъектов федерации была в общей форме поддержана Зотовой З.М.[21] и конкретизирована Саликовым М.С.[22] З.М. Зотова в своей статье указала на проблему так называемой иерархии 1:89. По ее мнению, «такая иерархия неработоспособна» и «в России разумно создать примерно 10-12 территориальных образований без ущерба для тех прав и функций, которые выгоднее возложить на существующие субъекты Федерации. Развитие федерализма при таком подходе связывается с образованием межрегиональных ассоциаций типа «Сибирского соглашения», которые со временем могут практически преобразоваться в крупные экономические регионы, а теоретически – трансформироваться в новые субъекты федерации, способные выполнять в значительно большем объеме и гораздо эффективнее, чем сейчас, полномочные функции в области государственного управления»[23].

М.С. Саликов, в свою очередь, предложил в качестве структурообразующих элементов новой федеративной системы России, организованной по территориальному принципу, крупные территориальные единицы – губернии, числом от десяти до сорока. По его мнению, «само название глубоко укоренилось в сознание россиян и, думается, его возвращение (разумеется, речь идет о форме, а не о содержании) не будет отвергнуто обществом»[24]. Столица должна была образовывать собой отдельный федеральный округ, не входящий в губернии.

Вслед за укрупнением субъектов М.С. Саликов предложил последовательно укрупнить и следующую структурную единицу – районы – и создать на их базе более крупные административно-территориальных единицы – губернские округа (уезды), «часть из которых – с особым статусом национальных, обеспеченным федеральными и губернскими гарантиями. Таким образом, могла бы быть осуществлена модель территориальной федерации, располагающей и специфически организованными национальными территориями»[25]. Небезынтересно стремление М.С. Саликова разрешить противоречия между территориальным и национальным принципами построения федерации таким образом, чтобы национальные образования были сдвинуты на второй уровень (внутрь округа).

Иное видение проблемы изложено в проекте О. Герасимова: он предложил деление России на 20 территориальных единиц (впрочем, он включает в состав чисто российских территорий и Белоруссию). В числе губерний (областей) он называет:

Москву с ближним Подмосковьем;

Великорусскую (часть Московской области, Тверская, Рязанская, Смоленская, Калужская, Тульская), которая, судя по карте, должна полукольцом охватывать столицу;

Восточную Пруссию, т.е. нынешнюю Калининградскую область;

Петербургскую (г. Санкт-Петербург, Ленинградская, Псковская, Новгородская области);

Белорусскую;

Архангельскую (Архангельская, Мурманская, Вологодская, Республики Карелия, Коми, Ненецкий АО);

Нижегородскую (Нижегородская, Ярославская, Владимирская, Ивановская, Костромская, Республика Мордовия);

Казанскую (Кировская область, Республики Татарстан, Чувашия, Марий Эл, Удмуртия);

Самарскую (Самарская, Саратовская, Ульяновская, Пензенская);

Воронежскую (Воронежская, Брянская, Орловская, Липецкая, Тамбовская, Курская, Белгородская области);

Ростовскую  (Ростовская, Волгоградская, Астраханская, Калмыкия);

Кубанскую – Краснодарский край с Адыгеей;

Северо-Кавказскую (Ставропольский край, Республики Дагестан, Чечня, Ингушетия, Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия);

Уральскую (Свердловская, Пермская области, Коми-Пермяцкий АО);

Оренбургскую (Оренбургская, Челябинская области, Республика Башкортостан);

Омскую (Омская, Тюменская, Курганская области, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий АО);

Сибирскую (Новосибирская, Томская, Кемеровская области, Алтайский край, Республика Алтай);

Енисейскую (Красноярский край, Иркутская область, Республики Хакассия, Тыва, Усть-Ордынский Бурятский, Эвенкийский, Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО);

Забайкальскую (Читинская, Амурская области, Республики Бурятия, Якутия (Саха), Агинский Бурятский АО) – также представляющую собой весьма сложную конфигурацию, судя по карте;

и, наконец, Дальневосточную (Приморский, Хабаровский края, Магаданская, Камчатская, Сахалинская области, Еврейская автономная область, Чукотский, Корякский АО)[26].

Выводы:

1.               Проектное творчество 1990-х гг. стало реакцией на неоднократно отмечавшееся выше несоответствие между динамичным развитием политической системы, экономической сферы общества, с одной стороны, и неизменностью территориального устройства России, что вызывало прогрессирующее отставание территориального управления от нужд и потребностей политического развития.

2.               Более эффективную модель территориального управления проектанты предлагали выстроить, прежде всего, за счет оптимизации его количественных параметров, т.е. путем уменьшения количества регионов.

3.               Одновременно с этим авторы проектов стремились оптимизировать и качественные параметры территориального управления, чему должны были способствовать, на их взгляд, прежде всего, уменьшение числа видов регионов и упрощение структуры федерации, трансформация ее в административно-территориальную, либо переход от федеративной к унитарной модели управления.

 

Обсудить на форуме                     В начало