3.6.2. Научные проекты 1950-70-х гг.

Отличительной чертой научных проектов был их официальный либо полуофициальный характер: они были направлены не против власти, а для власти, и предлагались для гласного обсуждения.

Говорить о научных проектах 1920-х гг. в строгом смысле не приходится, т.к. в основных своих чертах они были реализованы в ходе экономического районирования 1923-29 гг.

Вновь после длительного перерыва ученые смогли гласно высказать предложения об усовершенствовании территориального устройства, о приведении сетки официального районирования в соответствие с реальностью, начиная с 1950-х гг. Наряду с теми изменениями, которые были учтены в результате официальными органами, предлагалось также:

а) выделить самостоятельный экономический район на севере Западной Сибири – Обь-Иртышский в составе Тюменской, Омской областей и северной, нефтеносной, части Томской области[1];

б) на юге Западной Сибири выделить Кузнецко-Алтайский район с Кузнецким бассейном как районообразующим ядром[2];

в) районировать Дальний Восток на три района: Северный Дальневосточный, Южный Дальневосточный и Якутский[3];

г) выделить в Поволжье два района: Средневолжский и Волго-Донской, с изменением состава Северного Кавказа[4].

Кроме того, активно дискутировались проблемы районирования Восточной Сибири. «Альтернатива здесь такова: либо формируется Ангаро-Енисейский (Красноярский край, Иркутская область, Тува) и Забайкальский (Читинская область, Бурятская АССР) экономические районы, либо Средне-Сибирский (Красноярский край, Тува) и Восточносибирский (Иркутская, Читинская области, Бурятская АССР) районы»[5].

Именно в рамках экономической географии наиболее остро была поставлена проблема возрастающего несоответствия между сеткой административно-территориального деления и реальным экономическим районированием страны. Так, указывалось, в частности, что Тимано-Печорский комплекс объединяет всю территорию Ненецкого автономного округа и северо-восточную часть Коми республики; Среднеобский ПТК занимает часть территории Тюменской и Томской областей; Канско-Тайшетский – часть территории Красноярского края и Иркутской области[6].

Наиболее заметным это несоответствие было тогда, когда возникший в реальности территориально-производственный комплекс вбирал в себя участки не просто разных областей и краев, но и разных экономических районов, как Причулымский между Западной и Восточной Сибирью: «в северо-восточной части Кемеровской области на базе Итатского месторождения углей создается новый промышленный узел угольной промышленности и энергетики. Этот узел является частью промышленного комплекса, формирующегося на базе Канско-Ачинского месторождения бурых углей. Указанный комплекс оказывается разобщенным между Красноярским краем и Кемеровской областью, которые входят в состав разных крупных экономических районов»[7].

Несколько авторов приводили как показательный пример Курскую магнитную аномалию, которая оказалась административно разделена между двумя областями – Курской и Белгородской[8]; при этом они указывали, что «границы административных районов были проведены до становления железорудной промышленности и не учитывают возможных перспектив развития и расширения узлов»[9].

Как средство преодоления таких несоответствий ряд авторов предлагал вернуться к практике 1920-х гг.: «чтобы по-настоящему поставить дело территориального планирования и управления и обеспечить комплексное развитие хозяйства в регионах, целесообразно рассмотреть вопрос об объединении на территории РСФСР мелких и средних областей в крупные края (с сохранением и возможным разукрупнением этих областей внутри края)»[10]. Здесь предложено сразу два варианта территориального развития: а) укрупнение существующих регионов; и б) воссоздание промежуточной территориальной единицы в виде округа. Иначе говоря, подлинно экономическое районирование возможно на уровнях или выше области, или ниже ее; сама же область не отвечает критериям экономического районирования.

Развитие концепции территориально-производственных комплексов (которые располагались, как правило, вне границ административно-территориального деления) возобновило, и именно в рамках экономической географии, дискуссии о проблеме окружного деления, как внутрирайонной единицы, промежуточного звена управления. Наиболее обстоятельно разработана эта проблема в нескольких работах Б.С. Хорева[11]. Он, в частности, предлагал создать:

1. «На первом уровне – укрупненные сельские советы с передачей им части функций управления, свойственных современным административным районам (общее число укрупненных сельсоветов сейчас назвать затруднительно).

2. На втором уровне – не менее 600-700 укрупненных районов-округов (по предварительным расчетам), часть центров которых уже практически определилась, с передачей им некоторых функций управления, свойственных современным областям…

3. На третьем уровне – укрупненные области …, тождественные экономическим районам высшего ранга с соответствующими функциями управления (за исключением национальных автономий)»[12].

Говоря о недостатках существующей структуры территориального устройства, Б.С. Хорев упоминает, в частности, следующие:

- в результате упразднения окружного звена в системе административно-хозяйственного районирования страны, сложившегося в 20-х годах, нарушились необходимые пропорции в системе административного деления; последующие преобразования этого деления привели к тому, что оно уже не стало соответствовать тем принципам, по которым создавалось в 20-х годах;

- наблюдается значительный интервал кратности иерархических уровней административного деления (так, в РСФСР высшему, четвертому уровню противостоят 73 единицы третьего уровня, а в ряде краев и областей (Красноярский край, Московская область и другие) кратность между третьим и вторым уровнями достигает соотношения 1:50 – 1:80);

- административные единицы одного уровня зачастую неоправданно различаются между собой по численности населения, величине и значению центров, радиусу тяготения к центрам и другим показателям[13].

Называя несколько параметров выделения окружных центров «по четырем составляющим (промышленность, сфера обслуживания, сеть коммуникаций, местная подвижность населения)»: «время досягаемости окружного центра – 1,5 часа; средний радиус зоны тяготения – 40-50 км; оптимальные зоны трудовых поездок населения – 15-40 км; оптимальные зоны культурно-бытовых поездок – 20-50 км; оптимальные зоны поездок с торговыми целями – 15-40 км»[14], Б.С. Хорев и приходит к искомой цифре – 600-700 округов на страну. Оговоримся, что имелся в виду Советский Союз, а не только Российская Федерация, на нее приходилось примерно 400-450 таких округов.

Похожие предложения выдвинул С.Г. Смидович. Анализируя уровень управления сельскими районами, он отметил, что «потенциал управления райцентров – сел и ПГТ не отвечает требованиям эффективного управления районными ТСЭС. То же самое можно сказать о малых и самых малых городах. Зачастую их «поле управления» не распространяется даже на всю территорию района». С другой же стороны, «многие развитые райцентры распространяют свое «поле управления» за пределы района и начинают играть роль центров управления межрайонных (окружных) ТСЭС. … Такое несоответствие между сложившимся ТСЭС и официально признанными административно-территориальными единицами создает дополнительные трудности в системе управления народным хозяйством»[15]. Иначе говоря, его предложение сводилось к тому, чтобы одни райцентры низвести на уровень ниже (сельсовета / волости), другие – поднять на уровень выше (округ).

К подобным же результатам пришли ученые Центра по изучению проблем народонаселения при МГУ, которые выделили только по территории Российской Федерации «410 «окружных» центров, которые могли бы быть выделены дополнительно к уже имеющимся 76 центрам областей, краев, автономных республик, автономных областей. Поскольку эти 76 центров также должны возглавлять прилегающие к ним округа, а в двух округах центры не определились, то всего, таким образом, предполагается выделить 488 округов»[16].

Наконец, сходные цифры были получены в ЦНИИПградостроительства[17] группой под руководством Е.Е. Лейзеровича. Тот факт, что все известные предложения по воссозданию окружного деления достаточно близки друг к другу (как по количеству территориальных единиц, так и по составу их территорий) свидетельствует в пользу объективности существования округов. Округа всякий раз получались в размере примерно 300 тыс. человек. Это даже дало основание Б.С. Хореву в качестве одного из вариантов положить в основу административного районирования территории избирательных округов по выборам в Совет Союза Верховного Совета СССР. К сожалению, сегодня подобное предложение было бы неприменимо: округа по выборам в Государственную Думу примерно в 2 раза больше, да и нарезаны они весьма причудливым способом.

Уже на излёте Советской власти предпринимались попытки воссоздать и на практике в той или иной форме окружное деление. Помимо проводившегося в 1970-80-х гг. так называемого «литовского эксперимента», где были выделены 6 межрайонных центров, в которых сосредотачивалась вся основная социальная инфраструктура (торговля, снабжение, отопление, канализация и т.д.), подобные же меры были предприняты по предложению творческой группы во главе с Б.С. Хоревым из экономического факультета МГУ в 1985 г. в Алтайском крае: было создано 8 округов, но и там они не были оформлены организационно, а представляли собой «межрайонные системы населённых мест», выполнявшие, опять же, координационные функции по развитию социальной инфраструктуры[18].

Таким образом, нельзя отрицать, что ученые в 1960-70-е гг. открыто и остро ставили ряд вопросов кричащего несоответствия между территориальным устройством и отраслевым управлением. Как видим, научные дискуссии в 70-е гг. протекали интенсивно, но, к сожалению, этими дискуссиями дело и ограничивалось. Претворению в практику предложений ученых препятствовала общественно-политическая обстановка, характеризуемая обычно как застой. Немаловажное значение в решении этих назревших проблем должна была иметь политическая воля руководства страны, которое как раз в этот период проявляло тенденцию к уходу от проблем, перекладыванию их на плечи будущих поколений.

Необходимость устранения недостатков в территориальном управлении была, видимо, осознана политическим руководством с приходом к власти Ю.В. Андропова, о чем вспоминает его помощник А.И. Вольский: «Мечтой Андропова было создать десяток экономических регионов, укрупнив края, области, республики. Я для него дюжину карт изготовил – он их изучал и все отвергал. Это был нормальный рабочий процесс, тогда еще можно было что-то спасти»[19]. В этом случае, однако, планам реформирования системы помешал фактор времени.

В целом же в рассматриваемый период научные дискуссии протекали отдельно, политическая жизнь – отдельно. Возник зазор между наукой и практикой: говорить ученым позволяли, но в жизнь их идеи не воплощали, что и привело к стагнации территориальной структуры. В этой связи излишне оптимистичным выглядит вывод о том, что «возникающие несоответствия между фактически сложившимся хозяйственным комплексом и границами экономического административного района рано или поздно приводятся в соответствие»[20]. На самом деле все указанные выше несоответствия до сих пор не устранены.

Положение экономико-географической науки было в этой связи незавидным. Ученые вынуждены были много сил потратить на обоснование объективного характера образованных районов, даже тогда, когда действительность не давала для этого оснований. Многочисленные варианты районирования, далеко не совпадающие между собой, красноречиво опровергают этот тезис. Вопреки действительности, ученые пытались доказать, что практика территориального управления продолжает заложенные в 1920-е гг. традиции сочетания административного и экономического районирования, хотя на деле уже с начала 1930-х гг. от этих принципов произошел явный откат.

1. Предложения ученых в 1950-70-е гг. сводились не столько к коренной ломки системы территориального управления, сколько к частному уточнению границ в тех случаях, когда несоответствие между административными границами и реальными экономическими связями становилось наиболее кричащим.

2. Предложения ученых предусматривали, в том числе, и необходимость изменения состава экономических районов на основе применения принципов комплексности и специализации экономического развития, отказа от администрирования в территориальном управлении.

3. Предложения 1950-70-х гг. реанимировали идею округов как среднего уровня территориального управления между областью/краем и районом в целях устранения несообразностей в кратности управленческих территориальных единиц.

[1] Калашникова Т.М. Экономическое районирование. – М.: МГУ, 1982. – С. 206.

[2] Там же. – С. 208.

[3] Там же. – С. 210.

[4] Там же.

[5] Там же. – С. 208.

[6] Волынская Б.Н. Проблемы областного районирования (на примере РСФСР) // Географические аспекты управления. – М.: Мысль, 1978. – С. 192; Моделирование формирования территориально-производственных комплексов. – М., 1970.

[7] Западно-Сибирский экономический район / Под ред. А.Д. Марголина. – М.: Наука, 1967. – С. 201.

[8] Куракин А.Ф. Вопросы территориальной организации хозяйства экономических административных районов (на примере РСФСР) // Вопросы территориальной организации хозяйства экономических административных районов. – Краснодар, 1974. – С. 9.

[9] Любимов И.М. Железорудные комплексы Курской магнитной аномалии // Экономико-географическое районирование. – М.: МОПИ, 1973. – С. 8-9.

[10] Аганбегян А.Г. О сочетании отраслевого и территориального принципов руководства экономикой // Географические аспекты управления. – М.: Мысль, 1978. – С. 24.

[11] Хорев Б.С. Территориальная организация общества. – М., 1981; Хорев Б.С. Актуальные проблемы управления территориальной организацией советского общества, социально-экономическое районирование и территориальное планирование // Географические аспекты управления. – М.: Мысль, 1978; Хорев Б.С. Актуальные проблемы территориальной организации советского общества в период научно-технической революции и развитого социализма // Проблемы совершенствования управления научно-техническим прогрессом. – М., 1975; и др.

[12] См. напр.: Хорев Б.С. Актуальные проблемы территориальной организации советского общества в период научно-технической революции и развитого социализма // Проблемы совершенствования управления научно-техническим прогрессом. – М., 1975.

[13] Хорев Б.С. Актуальные проблемы управления территориальной организацией советского общества, социально-экономическое районирование и территориальное планирование // Географические аспекты управления. – М.: Мысль, 1978. – С. 56.

[14] Там же. – С. 52.

[15] Смидович С.Г. Актуальные вопросы внутриобластного районирования // Географические аспекты управления. – М.: Мысль, 1978. – С. 168.

[16] Хорев Б.С. Актуальные проблемы управления территориальной организацией советского общества, социально-экономическое районирование и территориальное планирование // Географические аспекты управления. – М.: Мысль, 1978. – С. 58.

[17] Лейзерович Е.Е. Опыт экономического микрорайонирования РСФСР для целей районной планировки // Географические аспекты управления. – М.: Мысль, 1978. – С. 168.

[18] Хорев, Б.С. Региональная политика в СССР / Б.С. Хорев. – М.: Мысль, 1989. – С. 126.

[19] Тарасов С. Был ли все-таки «План Андропова»? Да, план был, но намерения Генсека не сбылись // Век. – 1999. – № 5.

[20] Куракин А.Ф. Вопросы территориальной организации хозяйства экономических административных районов (на примере РСФСР) // Вопросы территориальной организации хозяйства экономических административных районов. – Краснодар, 1974. С. 9.

Глава 3.6. Проекты реформирования территориального управления в советский период

3.6.2. Научные проекты 1950-70-х гг.