пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ
пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ    [ENG] www.terrus.ru    пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ   пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ пїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅпїЅ

Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы

Раздел III. История территориального управления в России

 

Глава 3.5. Развитие территориального управления в 1929-1991-х гг.

А.В. Усягин

    3.5.2. Борьба ведомственности и местничества в системе управления 1960-1970-х гг.

 

Приход в 1964 г. к власти нового руководства страны привел к новым изменениям в территориальном управлении. Во-первых, было восстановлено внутреннее единство краев, областей и автономий, было ликвидировано разделение органов управления на сельские и городские, вновь были разукрупнены сельские районы. Во-вторых, был провозглашен возврат к министерской системе управления, а совнархозы упразднены. Вместе с ними были упразднены и плановые комиссии экономических районов – последний орган, который хоть в какой-то степени административно связывал экономический район в единое целое.

Правда, впоследствии, в 1982 г., была сделана попытка реанимировать эти органы в виде аппарата уполномоченных Госплана СССР в экономических районах, однако неопределенность их статуса и функций привела к тому, что они работали вхолостую, зачастую дублировали органы меньшего уровня, и в результате эти интегрирующие органы были окончательно похоронены в ходе экономической реформы 1987 г.

И если, как замечали советские ученые, «своего рода преимуществом обособленной сетки генерального экономического районирования СССР … можно считать то, что в состав крупных экономических районов включаются все без различия национальные автономии (автономные округа, области и республики) и даже такие национально-государственные образования, как союзные республики, без какого-либо урона их суверенитету»[1], то такая идиллия стала возможной именно потому, что экономические районы лишены организационно-управленческих функций.

Отказ от территориального принципа в 1965 г. стал таким же односторонним, каким был отказ от отраслевого принципа управления в 1957 г. Точно так же, как ликвидация министерств привела к тому, что отрасли «растворились» в территориях и было потеряно отраслевое управление, так ликвидация совнархозов привела к тому, что мы фактически потеряли задачи комплексного развития территорий.

В соревновании ведомственности и местничества после 1965 г. ведомства чаще всего выигрывали. Руководители министерств, особенно крупных промышленных, как правило, имели больший политический вес и влияние, чем руководители территорий, и навязывали узковедомственные решения политическому руководству страны.

В этот период уже можно говорить не о единой общегосударственной стратегии развития страны, а о совокупности ведомственных и местнических групп давления и групп интересов. Это соревнование интересов отображалось в борьбе отраслевых и региональных групп за размещение производств, перемещение рабочей силы.

Характерными примерами этому стала борьба нескольких территорий за размещение автомобильных заводов в 1960-е гг., завершившаяся победой Татарии (КамАЗ) и Куйбышевской области (ВАЗ). Нашумевшей была борьба, с привлечением средств массовой коммуникации, против стремления отраслевых групп разместить целлюлозно-бумажное производство на Байкале в 1960-е гг., осуществить поворот северных рек на Каспий, и т.д. Довольно много сегодня пишут о том, что одной из причин относительно спокойной (по сравнению с соседями) национальной обстановки в современной Литве явилась разумная политика литовского руководства в 1950-70-е гг. (А. Снечкус), протестовавшего против размещения промышленных гигантов в Литве, которое грозило изменением демографической ситуации.

Односторонняя ориентация на увеличение количественных параметров производства (без учёта того, действительно ли в условиях НТР необходимо производство такого количества чугуна, стали, нефти, газа и т.д.) привела к хроническому отставанию всей инфраструктуры (строительство жилья, дорог, школ, больниц, сферы обслуживания и т.д.), что получило в тот период наименование остаточного принципа финансирования социальной сферы. В результате не реализовывались не только территориальный, но и программно-целевой принципы управления, развитие страны приобрело вопиюще некомплексный характер.

В итоге такой борьбы ведомственности и местничества недостатки отраслевого и территориального подходов не взаимоуничтожались, а как бы накладывались друг на друга. По мнению Б.С. Хорева, «в результате с системой централизованного управления экономикой по отраслям (министерствам и ведомствам), кстати, довольно дробной, сочетается еще более дробная система административно-территориальных единиц, не адекватная сети районов и территориально-промышленных комплексов разного ранга»[2].

Разукрупнение «по всем азимутам» вызывало недовольство как специалистов в области управления (т.к. не отвечало критериям кратности), так и общественности. На начало 1980-х гг. (к моменту смерти Л.И. Брежнева и начала трансформации системы) в СССР было 39 общесоюзных и 45 союзно-республиканских министерств и ведомств[3]. В этом случае нельзя было говорить и о комплексности отраслей – каждое из перечисленных министерств фактически возглавляло не отрасль, а подотрасль.

Вакханалия образования все более мелких министерств, таких, как Министерство плодоовощного хозяйства, Министерства машиностроения для животноводства и кормопроизводства, машиностроения для легкой и пищевой промышленности и бытовых приборов, Министерство строительства в районах Дальнего Востока и Забайкалья (почему-то, вопреки названию, общесоюзное, а не общероссийское) и т.п., даже породила шутку о том, что СССР занимает первое место в мире по количеству министров на душу населения.

Руководство страны 1960-70-х гг., как и при И.В. Сталине, сознательно вело дело к парцеллизации как региональных, так и отраслевых элит, предпочитая небольшие и несамоуправляемые, несамофинансируемые регионы и ведомства, а значит, стремилось и к раздроблению групп интересов и групп влияния. Поэтому процесс укрупнения/разукрупнения областей и министерств, который на первый, поверхностный взгляд, носил хаотический и экономически бессмысленный характер, имел, в то же время, глубокий политический смысл.

Осознание недостатков административно-экономической структуры, того, что в стране не существует ни структурно оформленных отраслевых, ни таких же территориальных комплексов, вело к созданию концепции комплексообразования. Концепция территориально-производственного комплексообразования естественным образом вырастала из теории экономического районирования, как его важная составная часть.

Административные районы, созданные в 1920-х гг., понимались именно как комплексы. Районные (а вернее было бы сказать – внутрирайонные) производственные комплексы (РПК) вызревали уже в годы первых пятилеток. Н.Н. Колосовский объединял РПК в пять семейств в зависимости от сочетания в них энергопроизводственных циклов: 1 – тяжелая индустрия, 2 – нефть – газ – гидроэнергия, 3 – индустрия – земледелие, 4 – обрабатывающая индустрия, 5 – северная индустрия[4].

Т.М. Калашникова предлагает свои варианты и названия – районный хозяйственный комплекс (РХК), и объединений таких РХК по специализации: 1) угольно-гидропромышленность; 2) металлургия с несколькими разновидностями; 3) нефтепромышленность; 4) лесопромышленность; 5) обрабатывающая промышленность; 6) индустриально-аграрно-зерновые; 7) индустриально-аграрно-мелиоративные на орошаемых землях[5].

Обосновывая необходимость выделения «хозяйственных» комплексов, в отличие от «производственных», она настаивает на том, что хозяйственные объединения «включают все элементы хозяйства как производственной, так и непроизводственной сфер»[6]. Но в этом случае не совсем понятно, что такое хозяйство непроизводственной сферы? Если торговля, транспорт, – то они тесно связаны с производством; если образование и здравоохранение – то они не относятся к хозяйству.

Многочисленные локальные промышленные комплексы вступили в строй уже в течение двух первых пятилеток: Запорожский, Воскресенский, Орско-Халиловский и многие другие; появились внутрирайонные производственно-территориальные комплексы типа Хибино-Ленинградского на апатитовом сырье, наконец, был спроектирован и начал создаваться первый межрайонный Урало-Кузнецкий комбинат (УКК)[7].

Но, несмотря на то, что сама концепция территориально-производственных комплексов (ТПК) стала вызревать еще в 1920-е гг., фактом общественной жизни ТПК стали только в 1970-е гг. Именно в это время понятие ТПК проникает в официальные доклады и выступления, документы властных органов. Комплексы впервые названы в документах XXIV съезда КПСС на девятую пятилетку (Братско-Усть-Илимский, Саянский, Тимано-Печорский, Восточно-Каспийский ТПК, КАТЭК, КМА)[8]. Через пять лет, в решениях XXV съезда КПСС, к ним добавились новые (БАМ, Оренбургский газохимический, Южно-Якутский горно-металлургический ТПК)[9].

В научной литературе такие понятия, как экономический район и районный ТПК, подрайон и локальный ТПК иногда отождествляют, иногда разводят. То же самое происходит с понятиями ПТК (производственно-территориального комплекса) и ТПК (территориально-производственного комплекса): одни авторы считают их синонимичными, другие же указывают на то, что ТПК – не простая совокупность производств, которую лучше было бы называть группировкой, а более связная система, подразумевающая и более тесные отношения с входящими в нее структурами, большую взаимозависимость и взаимообусловленность.

Не установилось общего мнения о том, в каком случае территорию допустимо называть комплексом. В широком толковании понятие ТПК становится своего рода синонимом экономического района или даже административного образования (области или края): «производственно-территориальный комплекс есть производственная основа экономического района любого масштаба и любого состава»[10]. Однако в узком смысле не вся страна должна покрываться системой ТПК: в этом случае особо выделяются районы, где развитие экономики приобрело наиболее комплексный характер.

Практика образования экономических районов, особенно в 1940-60-х гг., обострила дискуссии по поводу сочетания принципов комплексности и специализации районов. «Большие» районы 1940-х исходили из принципа самодостаточности региона, наличия в нем возможно большего сочетания производств. В то же время укрупненные совнархозы начала 1960-х создавались из стремления найти какое-то одно главное звено производства (драгоценные металлы Северо-Восточной Азии, нефть и ее переработка в Поволжье, и т.д.).

На деле понятия комплекса и специализации находятся друг с другом не только в противоречии (когда под комплексом понимается сочетание на одной территории многих производств, а под специализацией – сосредоточение на производстве одного какого-либо вида продукции), но и в диалектическом единстве, ведь практически не бывает территории абсолютно специализированной. Даже если какая-либо отрасль преобладает (уголь в Кузбассе или нефтегазодобыча на Тюменском севере), она обрастает инфраструктурой, вспомогательными производствами. В то же время и комплексность развития территории не означает, что отсутствует приоритетное внимание наиболее важным сочетаниям производств (таким, скажем, как автомобильная или авиационная промышленность Приволжья).

Комплексы изначально предполагали межотраслевой, интегральный характер своего развития, поэтому они находились вне границ не только административных, но и экономических районов, поскольку «объективное развитие рассматриваемого процесса обобществления производства – его кооперирование, комбинирование, комплексирование – не считается с границами отраслей»[11]. С.Г. Смидович предлагал использовать для обозначения таких комплексов понятие территориальной социально-экономической системы (ТСЭС), воспринимаемой как «общественно-территориальное сочетание населения, орудий производства, ресурсов природной среды, используемых в трудовых процессах производственных и транспортных предприятий и мест расположения жилья – городов и поселков»[12]. Понятие социально-экономического комплекса (в отличие от экономического) естественным образом включает в себя и политические компоненты.

Вообще 1970-е гг. отличались бурным комплексообразованием и в теории, и на практике. Наряду с ТПК и ПТК в литературе использовалось, в частности, понятие межотраслевых территориальных комплексов (МТК) для крупных районов и инфраструктурно-территориальных (ИТК), как их территориальных звеньев.

В то же время наряду с межотраслевыми комплексами развитие специализации привело и к появлению отраслевых комплексов. Б.С. Хорев предлагал называть их районно-отраслевыми комплексами, имея в виду, что отраслевые производственные объединения промышленности в своих территориальных границах часто не совпадают с границами РПК[13] (в качестве примера он приводил взаимоотношения головных предприятий и их филиалов, а сегодня к этому можно было бы добавить взаимоотношения холдингов с «дочками», «внучками» и пр.).

В практике территориального управления 1970-80-х гг. можно увидеть отчетливое влияние плодотворных дискуссий о комплексообразовании в научной среде. Так, интеграция производства, добычи и переработки сельскохозяйственной продукции закономерно повлекла создание агропромышленных комплексов (АПК) и агропромышленных объединений как их организационной структуры, практически одновременно в начале 1980-х гг. начали формироваться территориально-межотраслевые объединения (так называемый «Потийский эксперимент» в тогдашней Грузинской ССР), которые должны были интегрировать в единое целое все предприятия промышленности и торговли административного района.

В свою очередь, «научно-техническая революция, в условиях развития которой осуществляется формирование современных хозяйственных территориальных комплексов, способствует сращиванию в их рамках науки с производством»[14], к появлению научно-производственных объединений и складыванию их в научно-производственные комплексы (НПК).

Процесс территориального дробления на уровне регионов после 1957 г. прекратился, и система административно-территориального деления законсервировалась, по крайней мере, на территории Российской Федерации. В Средней Азии процесс продолжался и в 1970-80-е гг., но он вызывался уже несколько иными, сугубо политическими, факторами: стремлением руководителей республик повысить статус и значение своих национальных образований, а также увеличить ряды местной, этнической элиты. Причем, как правило, области в союзных республиках Средней Азии были значительно меньше, чем российские (фактически они заместили собой округа 1930-х гг.), однако требовали себе такого же штата управления. Это способствовало разбуханию бюрократического аппарата и разрастанию этноэлит. Во многом именно благодаря использованию территориального фактора лидеры среднеазиатских и закавказских республик фактически создавали собственные политические системы, отличные от общесоюзной.

Выводы:

1.               В 1960-70-е гг. произошло общее ослабление управляющего воздействия центра на регионы. Это позволяет говорить не столько о единой политике центрального руководства по отношению к территориям, сколько о соревновании местнических и ведомственных групп интересов за право обладания ресурсами территорий.

2.               Комплексообразование 1960-70-х гг. стало ответом на требования НТР. Вместе с тем очаговый характер ТПК приводил к размежеванию территорий по уровню развития, усилению их дифференциации, появлению зон ускоренного промышленного развития и зон стагнации.

3.               С течением времени система территориального управления становилась все более негибкой, она с опозданием реагировала на возникавшие проблемы, отставала от велений времени, от требований научно-технической революции.

4.               Все эти факторы, вместе взятые, привели к кризису системы территориального управления.

 

Обсудить на форуме           Дальше             В начало

 


 

[1] Хорев Б.С. Территориальная организация общества. – М.: Мысль, 1981. – С. 112.

[2] Там же. – С. 20.

[3] См.: Ежегодник Большой Советской Энциклопедии. 1982. Вып. 26. – М.: Советская Энциклопедия, 1982. – С. 11-12.

[4] Колосовский Н.Н. Теория экономического районирования. – М., 1969.

[5] Калашникова Т.М. Экономическое районирование. – М.: МГУ, 1982. – С. 59.

[6] Калашникова Т.М. Экономическое районирование. – М.: МГУ, 1982. – С. 42.

[7] Калашникова Т.М. Экономическое районирование. – М.: МГУ, 1982. – С. 48.

[8] Директивы XXIV съезда КПСС по пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1971-75 гг. // Материалы XXIV съезда КПСС. – М.: Политиздат, 1971. – С. 282-297.

[9] Директивы XXV съезда КПСС по пятилетнему плану социально-экономического развития СССР на 1976-1980 гг. // Материалы XXV съезда КПСС. – М.: Политиздат, 1976. – С. 178, 225, 227.

[10] Калашникова Т.М. Экономическое районирование. – М.: МГУ, 1982. – С. 68.

[11] Калашникова Т.М. Экономическое районирование. – М.: МГУ, 1982. – С. 53.

[12] Смидович С.Г. Актуальные вопросы внутриобластного районирования // Географические аспекты управления. – М.: Мысль, 1978. – С. 159.

[13] Хорев Б.С. Территориальная организация общества. – М.: Мысль, 1981. – С. 59.

[14] Калашникова Т.М. Экономическое районирование. – М.: МГУ, 1982. С. 53.


. : : © М. К. Шишков, М. Ю. Кормушин, 2002-2010 : : .
Rambler's Top100
Locations of visitors to this page

Реклама: