[ENG] www.terrus.ru

Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы

Раздел III. История территориального управления в России

Глава 3.5. Развитие территориального управления в 1929-1991-х гг.

А.В. Усягин

3.5.1. Борьба централизации и децентрализации в системе управления 1930-1960-х гг.

Именно в 1929 г., когда заканчивалось экономическое районирование страны, произошел «великий перелом» и НЭП был отброшен «к черту»[1]. Если укрупненные края и области создавались для управления всем народным хозяйством региона, включая, прежде всего, тяжелую промышленность, то с началом складывания административно-командной экономики и переходом к отраслевому управлению через наркоматы такие крупные регионы стали не нужны. Возник даже термин «местное хозяйство», который подразумевал, что бóльшая часть региональной экономики выведена из-под контроля местных властей и управляется непосредственно из Москвы. В новых условиях, с началом индустриализации, удобнее было управлять из центра именно мелкими, не претендующими на самостоятельность, территориальными образованиями.

Начиная с 1931 г., только что созданные края и области стали подвергаться дроблению, а уже в 1937-44 гг. это дробление приобрело прогрессирующий характер. Края, как системообразующий элемент административно-территориального деления, практически исчезли. Их осталось только 6: Краснодарский, Ставропольский, Алтайский, Красноярский, Хабаровский и Приморский, – как правило, там, где существовали автономные области, причем все эти края были значительно меньше по размерам первоначальных. «Большие» области и края, созданные в 1923-29 гг., к 1937 г. все были ликвидированы. Их заместили области, значительно меньшие по размерам и создававшиеся во многом по надуманным, прежде всего политическим, основаниям. Едва ли не главным фактором, повлекшим такое нарастающее дробление, было стремление верховной власти уменьшить власть и влияние региональных руководителей.

Создание укрупненных краев и областей в 1923-29 гг. привело к заметному увеличению веса и влияния местных властных группировок, их консолидации и даже противостоянию центральному руководству. Такие региональные лидеры, как И. Варейкис, Р. Эйхе, П. Шеболдаев, М. Хатаевич и др., проявляли в начале 1930-х гг. заметное своеволие по отношению к указаниям центра, зачастую, что называется, «бежали впереди паровоза», требуя от И.В. Сталина усиления репрессий[2]. Поэтому можно говорить о том, что одной из важнейших причин немедленного отказа от принципов «экономического районирования» практически сразу же после его начала было стремление ослабить позиции регионального руководства.

Ослаблению региональных элит весьма способствовала и характерная для номенклатуры система «горизонтального перемещения» кадров, в значительной степени препятствовавшая «обрастанию» их неформальными связями. К примеру, Л.И. Брежнев за десятилетие с 1946 по 1956 гг. успел побывать первым секретарем Запорожского и Днепропетровского обкомов Компартии Украины, первым секретарем ЦК Компартий Молдавии и Казахстана. И эта биография абсолютно типична для номенклатурных работников того периода. При этом, очевидно, далеко не всегда принималась во внимание национальная принадлежность кадров, что препятствовало формированию элит по этническому признаку. Особенно размывало складывание этнической сплоченности элиты наличие института вторых секретарей (и первых заместителей глав правительств), которые воспринимались на местах как непосредственное «око государево», не дававшее развиться центробежным тенденциям (не случайно попытка Л.П. Берии ликвидировать этот институт в 1953 г. стала одним из главных обвинений при его расстреле).

Образование новых областей зачастую происходило вопреки экономическим основаниям. Так, в течение 1943-44 гг. было образовано 11 новых областей: Брянская (1944 г.), Владимирская (1944 г.), Костромская (1944 г.) и Калужская (1944 г.) в нынешнем Центральном районе; Новгородская, Великолукская и Псковская (1944 г.) в Северо-Западном; Ульяновская и Астраханская (1943 г.) в Поволжском; в Уральском – Курганская (1943 г.); в Западно-Сибирском – Кемеровская (1943 г.), Томская (1944 г.), Тюменская (1944 г.). Образование областей в период Великой Отечественной войны происходило, естественно, на фоне не увеличения, а уменьшения населения, так же как и экономического потенциала.

Округа же решениями 1930 г. должны были ликвидироваться вовсе (хотя на некоторых окраинных территориях они оставались вплоть до 1947 г.). В политическом отчете XVI съезду ВКП(б) И.В. Сталин под аплодисменты зала призвал «упразднить округа, которые превращаются в ненужное средостение между областью и районами, и за счет освободившихся окружных работников усилить районные организации»[3]. Система административно-территориального деления вновь стала трехзвенной (так же как и в конце XVIII в. губернии фактически встали на место провинций, после чего сами провинции перестали существовать). Показательно, что, разрушая созданную только перед этим систему управления, И.В. Сталин объяснял фактический отказ от районирования тем, что «это и будет доведением до конца дела районирования, доведением до конца дела приближения аппарата к районам и селам»[4].

Как ни парадоксально, но одновременно с ликвидацией округов в собственно-русских областях началось создание округов на национальных окраинах страны, и, прежде всего, на Крайнем Севере, в Сибири и на Дальнем Востоке. Первым таким «пилотным» округом стал созданный в 1925 г. Коми-Пермяцкий округ (для чего даже была образована временная комиссия ЦК). Однако подавляющее большинство национальных (впоследствии автономных) округов в современной Российской Федерации были образованы после 1929 г., т.е. после завершения процессов экономического районирования. Небезынтересно, что все существующие ныне в Российской Федерации автономные округа были созданы в течение 1930-х гг., и после этого их сетка уже не подвергалась изменениям (за исключением Витимо-Олёкминского округа в Забайкалье, ликвидированного позднее).

Дробление областей простиралось до того, что с 1931 г. создавались внутрикраевые области (такие, как Нижнеамурская в Хабаровском крае или Уссурийская в Приморском крае), а в 1952-53 гг. существовали даже области внутри автономных республик: Уфимская и Стерлитамакская в Башкирии, Казанская, Чистопольская и Бугульминская в Татарии. Часть внутрикраевых областей была в конце 1940-х – начале 1950-х гг. преобразована в самостоятельные: Сахалинская (1947 г.), Амурская (1948 г.), Магаданская (1953 г.) и Камчатская (1956 г.), а Нижнеамурская и Уссурийская в 1956 г. расформированы вовсе.

Последней фазой этого дробления был 1954 год, когда были образованы Белгородская, Липецкая, Каменская, Балашовская и Арзамасская области. Две первых из них существуют до сих пор, а три последние были ликвидированы уже в 1957 г. по причине очевидной искусственности и надуманности их создания. Шахты, Балашов и Арзамас, так же как и Великие Луки, не потянули роль самостоятельных региональных центров. Население стихийно продолжало ориентироваться на более крупные и самодостаточные центры – соответственно Ростов, Саратов, Горький и Калинин.

Отказ от принципов сочетания экономического и административного районирования и произведенное в полном противоречии с этими принципами новое административно-территориальное деление неизбежно должны были привести к поиску новых путей разделения территории страны в соответствии с потребностями планирования и отраслевого управления.

Понимание необходимости крупного экономического районирования было заметно, прежде всего, в Госплане, где не могли планировать развитие территорий на основе столь дробного деления, какое установилось к концу 1930-х гг. Поэтому практически сразу же после разрушения системы административно-экономических регионов начались разработки новых подходов к созданию экономических районов.

Академические институты с таким районированием не справились, поэтому в 1940 г. Госплан СССР самостоятельно установил группировку экономических районов страны, подразделив всю территорию СССР на 13 групп республик и областей: Северо-Запад, Север, Центр, Поволжье, Северный Кавказ, Урал, Западную Сибирь, Восточную Сибирь, Дальний Восток, Запад (Белоруссия и Прибалтика), Юг (Украина с Молдавией), Закавказье, Казахстан и Среднюю Азию (объединенные в один район)[5].

Сетка Госплана учитывалась при составлении четвертого пятилетнего плана на 1946-1950 гг., использовалась в других практических работах Госплана, однако другие ведомства ее практически не применяли, а создавали собственные сетки районирования.

Эта сетка районирования в ряде случаев отличалась от современной. Так, если брать только территорию собственно России, то мы увидим, что Центр объединял наряду с Центральным также Центрально-Черноземный и Волго-Вятский районы; в Северо-Кавказский район была включена Калмыкия; в Западно-Сибирский – Курганская область; в Восточно-Сибирский – Якутия; Север объединял также и Карелию с Мурманской областью. Тем не менее, в основе своей это районирование очень близко современному, можно даже сказать, что оно явилось его основой.

Однако сетка Госплана вызывала большие нарекания ученых, прежде всего избыточно крупными размерами многих предложенных районов (мегарайонов). Такие мегарегионы превращались в своего рода микрогосударства, «ведущей была идея не комплексности, а автаркии районов»[6]. Ученые указывали, в частности, на то, что при этом «оказались «потерянными» многие межрайонные связи, в том числе нерациональные, так как перевозки, оставаясь по существу такими же, как и раньше, ушли из разряда межрайонных и стали внутрирайонными, что очень осложнило анализ транспортно-экономических связей и размещения производства»[7].

Возникла дискуссия в научной среде, посвященная совершенствованию предложенной Госпланом сетки экономического районирования. Однако в самый разгар этой дискуссии были приняты государственные решения о преобразованиях в территориальном управлении, которые обессмыслили дальнейший ход обсуждения.

По решению февральского (1957) Пленума ЦК КПСС отраслевые хозяйственные министерства были ликвидированы и управление промышленностью и строительством организовано по территориальному принципу. В каждой территории образовывались советы народного хозяйства, или совнархозы. Решения пленума были принципиально некомплексными. Сама концепция создания совнархозов исходила из того, что территориальное управление народным хозяйством имеет заметные преимущества перед сугубо ведомственным. Понимая недостатки отраслевого, ведомственного управления, разработчики реформы решили не дополнить его территориальным, а отменить вовсе; в результате задачи развития хозяйственных отраслей были потеряны.

Чередование волн укрупнения – разукрупнения было при создании совнархозов обратным тому, что мы наблюдали в административном переустройстве территорий. Изначально совнархозы были созданы в каждой области, крае, автономной республике (всего 105 районов), и лишь через 5 лет, когда вполне проявилась излишняя дробность такого районирования, руководство страны приступило к объединению совнархозов.

Серия партийно-правительственных решений 1961-63 гг. создала предельно запутанную систему территориального управления.

С одной стороны, в 1963 г. было произведено укрупнение совнархозов. СССР был разделен на 47 совнархозов, объединенных по самым разным, далеко не объективным основаниям. Одни совнархозы состояли из союзных республик (Армянский, Грузинский, Азербайджанский, Молдавский, Литовский, Латвийский, Эстонский). Другие – из отдельных краев, областей и автономий (Мурманский, Коми, Красноярский). Третьи представляли собой несколько территорий (Северо-Восточный, Кузбасский, Среднеуральский, Южноуральский, Нижневолжский, Приокский и т.д.) Понять, почему одни регионы объединялись, а другие нет – невозможно; на каких основаниях объединялись – также нельзя.

Более того, некоторые территории входили разными своими частями (отраслями производств) в состав различных совнархозов. «Например, по общности нефтяного хозяйства Башкирия была включена в Средне-Волжский укрупненный совнархоз. Ему же подчинили нефтяную промышленность Оренбургской и Пермской областей, находящихся в составе других укрупненных совнархозов. Ленинградский совнархоз стал курировать хозяйство Вологодского административно-экономического района. В то же время лесную промышленность Вологодской области подчинили укрупненному совнархозу Северного района с центром в Архангельске»[8]. Очевидно, это была попытка преодолеть отсутствие отраслевого управления, но попытка с негодными средствами.

С другой стороны, в 1961 г. была утверждена новая сетка экономических районов Госплана, не совпадавшая с совнархозами. Эта сетка во многом повторяла 13-членную сетку 1940-х гг., с той только разницей, что был разделен на 3 района Центр (Промышленный, Черноземный и Волго-Вятский районы), отделен Казахстан от Средней Азии и, наоборот, объединены в один Северо-Западный район Северо-Запад и Север[9].

Украина также была разделена на 3 района – Донецко-Приднестровский, Юго-Западный и Южный районы. Такое деление не только не соответствовало ни историческим традициям, ни экономическим особенностям регионов, но и, наоборот, должно было растворить исторически сложившиеся регионы в искусственно сконструированных и тем самым способствовать их поглощению единым советским пространством.

В результате всех этих управленческих экспериментов «систему экономического районирования страны представляли следующие таксономические единицы: около 100 административно-экономических районов, 47 укрупненных совнархозовских районов, 17-19 крупных экономических районов Госплана. Три сетки районирования не были увязаны между собой не только по цели и назначению, но и по своим границам. Некоторые укрупненные совнархозы оказались расположенными на территории двух крупных экономических районов Госплана. Северо-Восточный совнархоз вошел Якутией в Восточно-Сибирский, а Магаданской областью в Дальневосточный районы Госплана; Средне-Волжский совнархоз – Башкирией в Уральский крупный экономический район, а средневолжской частью – в Поволжский. То же произошло после объединения Свердловского и Тюменского административно-экономических районов, первый входил в Урал, а второй – в Западную Сибирь»[10].

К этому добавлялось еще и произведенное по решению ноябрьского (1962 г.) пленума ЦК КПСС разделение всех партийных, советских и прочих учреждений на местах на сельские и городские; иначе говоря, каждая область, край, автономия и их районы раздроблялись, в свою очередь, надвое. Понимая ненормальность существования в стране одной, неконкурентной, партии, руководство страны задумало решить проблему таким нетривиальным способом, что привело к полной дезорганизации управления.

Одновременно с этим на уровне местного управления произошло резкое укрупнение сельских районов (так же, как и колхозов): прогрессирующее на протяжении 1950-х гг. укрупнение (с 4265 районов в 1950 г. до 4053 в 1958 г.) к 1963 г. превратилось в лавинообразное (осталось 1833 района), при этом районное звено управления было фактически потеряно, а аппарат управления практически парализован, будучи преобразован в колхозно-совхозные объединения.

При этом одни регионы (области, края и республики) обладали целым комплексом органов управления – партийных, государственных, общественных, хозяйственных; другие (укрупненные районы) – только хозяйственными (советами народного хозяйства); третьи (экономические районы) – только планирующими[11]. В этих условиях взаимодействия между различными управленческими инстанциями не могло быть.

Попыткой создать укрупнённые структуры управления на интегральных основах стало формирование действовавших между XXII и XXIII съездами КПСС (в 1961-66 гг.) бюро ЦК КПСС: по РСФСР, Прибалтийского, Закавказского и Среднеазиатского, однако юридическая неопределенность их полномочий сделала недолговечными и эти структуры.

Для того, чтобы устранить несоответствие между различными уровнями территориального управления, границы экономических районов в 1963 г. были изменены механически, волевым решением. Якутия была включена в состав Дальневосточного района; Башкирия – в состав Поволжья, Тюменская область – в Уральский район[12].

За малыми исключениями (перевод Тюменской области из Уральского района в Западно-Сибирский в 1966 г., Башкирии из Поволжского в Уральский в 1982 г., создание в том же году Северного экономического района) эта сетка экономического районирования с тех пор осталась почти неизменной. Таким образом, новое районирование, существующее с некоторыми видоизменениями и сегодня, было произведено без учета мнения научной общественности, и это вызвало многочисленные ее протесты. Ученые указывали на то, что границы экономических районов с одной стороны, нарушают единство производственных комплексов, а с другой, объединяют в единое целое разнородные части нескольких комплексов. По их мнению, «названные просчеты районирования были следствием административных действий, далеких от научного подхода, и они показательны как пример нарушения теоретических положений экономического районирования»[13].

Выводы:

1.               Серия мероприятий 1930-х гг. привела к разрыву между административным и экономическим районированием. При этом создаваемые вновь территориальные единицы принципиально не должны были обладать потенциалом для самостоятельного развития, что делало их максимально зависимыми от воли Центра.

2.               Попыткой преодоления указанного разрыва стало формирование экономических районов. Однако отсутствие у них административных рычагов воздействия, структуры управления сделала экономические районы нежизнеспособными, эфемерными образованиями.

3.               Переход в 1950-е гг. к территориальному принципу управления экономикой отрицал принцип отраслевого управления; проведение реформы страдало эклектичностью и импровизационностью, что не позволило реализовать потенциал новых органов территориального управления. Последствием этого стал диалектический возврат к более централистской модели управления после 1965 г.

Обсудить на форуме          Дальше           В начало