[ENG] www.terrus.ru

Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы

Раздел III. История территориального управления в России

Глава 3.4. Складывание советской системы территориального управления

А.В. Усягин

3.4.1. Территориальное управление в 1917-1922 гг.

Как выше было выяснено, необходимость приведения территориального устройства страны в соответствие с экономическими реалиями осознавалась уже в предреволюционный период, причем не только среди научной общественности, но и в правительственных кругах. Однако осуществлению этих проектов мешали как недостаток политической воли со стороны высшего руководства страны, так и нараставший поток бурных событий начала ХХ в.: русско-японская война, революция 1905-07 гг., первая мировая война.

И только после Февральской революции решение этой проблемы перешло в практическую плоскость. Необходимость преобразования всей системы управления осознавалась Временным Правительством в комплексе и взаимоувязке с изменением структуры территориального управления. Помимо частных изменений в территориальном устройстве (таких, как создание Алтайской губернии), правительство озаботилось и более фундаментальными проблемами. Решением Временного Правительства была создана Административная комиссия по подготовке территориальных реформ, которая предложила план преобразования России в федерацию 21 областной республики. Проект предусматривал самоуправление нижнего уровня территориального управления – городов и волостей, а промежуточный административный уровень оставлял на усмотрение каждой областной республики.

План принципиально исходил из экономико-географических критериев выделения регионов: брались за основу, прежде всего, реально сложившиеся на начало ХХ в. региональные рынки (отличавшиеся, разумеется, от современных), способные существовать в условиях самостоятельности и самоокупаемости и форсировать тем самым комплексное народнохозяйственное развитие региона.

Временное Правительство за недолгий срок своего существования не успело претворить в жизнь этот план, и дальнейшее его развитие протекало уже в советский период. Отчетливое воздействие этого плана можно проследить и в позднейшем проекте Административной комиссии ВЦИК и Госплана 1921 г., который также разделял Россию на 21 экономический район, правда, с заметными изменениями в границах этих регионов.

Приход к власти большевиков и последовавшая затем гражданская война не ускорили, а скорее даже замедлили осуществление назревших преобразований в сфере территориального управления. Политика в отношении территориального устройства страны отличалась в начальный период советской власти переплетением двух противоречивых тенденций: к укрупнению и разукрупнению.

С одной стороны, Советы еще до прихода к власти установили деление России на крупные области: 1) Московское объединение, в составе 14 губерний, 2) Уральское – в составе  5 губерний, 3) Северное (Петроградское) – в составе 7 губерний и 4) Западное (Минск) – в составе 6 губерний[1]. Сами большевики объясняли создание таких областей и их исполкомов «острой необходимостью объединить и сосредоточить хотя бы вокруг областного центра распыленные и оторванные от центра местные Советы»[2].

Сведения о дальнейшей судьбе таких областей разноречивы. Так, Л.М. Каганович настаивал, что в 1919 г., «с укреплением центрального аппарата, с установлением связи местных Советов с центром» областные объединения были ликвидированы: «первой была ликвидирована Московская область, которая вела совершенно параллельную работу с центральным Советским правительством, переехавшим в марте в Москву, затем к маю месяцу были ликвидированы и остальные области»[3]. Иначе говоря, упразднение крупных областей он напрямую связывал с укреплением власти.

Однако на деле и после официальной ликвидации де-факто областные объединения, пусть аморфные и неконституированные, продолжали функционировать. Это вызвало, в частности, оживленную дискуссию на IX съезде РКП(б) в 1920 г. о пределах их полномочий, соотношении выборности и назначаемости, взаимоотношениях с губернским уровнем и центром. В условиях фактического прекращения военных действий и перехода к мирному строительству съезд в своей резолюции посчитал «безусловно необходимым создание на ближайший период крепких и компетентных хозяйственно-областных органов путем представительства от соответствующих общегосударственных центров»[4] с использованием, как правило, аппарата советов трудармов. Иначе говоря, если исходить из смысла этой резолюции, областные объединения, если и были ликвидированы в 1919 г., в 1920 г. воссоздавались вновь.

Обращает на себя внимание, что такие областные объединения предлагались на сей раз не для всей территории страны, а «для обширных районов, удаленных от центра и отличающихся своеобразием хозяйственных условий». Но, несмотря на ограниченность предложенной структуры, в ней уже содержались в зародыше те установки, которые были затем реализованы в реформе 1923-29 гг. Особо подчеркивалось, что «определение границ областей, нуждающихся в создании областных агентур центра, должно быть произведено на основании хозяйственных соображений»[5].

Параллельно с созданием областных хозяйственных, советских и иных государственных учреждений создавались и избираемые областные комитеты (или бюро там, где выборы были затруднительны) правящей партии большевиков, хронология которых также довольно запутана.

Областные объединения начали спорадически возникать уже с момента провозглашения партии в 1898 г. Большевики как партия, таким образом, стали создавать собственное территориальное управление, не вполне сообразуясь с официальным делением Российской империи и отражая, тем самым, общий принцип давления общества на власть в целях оптимизации территориального управления.

Окончательно конституировались такие объединения, однако, позднее, с переходом к легальной политической деятельности. Так или иначе, партийные бюро (или комитеты) областей, очевидно, должны были создаваться параллельно и одновременно с созданием областных Советов. Об этом говорит не только сама логика взаимоотношений между партией и Советами (вначале давление на Советы, а затем и руководство ими), но и конкретные данные анкетирования и учета делегатов VII и VIII съездов РКП(б); более того, упоминания областных организаций содержатся уже в материалах предреволюционного VI съезда РСДРП(б) 1917 г[6], а сведения о создании Московского областного бюро относятся к периоду даже не до октябрьской, а до февральской революции (конец 1916 г.)[7].

Устав РКП(б), принятый на Восьмой Всероссийской конференции РКП(б) в декабре 1919 г., отводил отдельный параграф областным организациям партии, оговаривая, впрочем, что партийные организации «могут», но не обязаны «объединяться по областям», причем «границы области определяются областной конференцией»[8]. Учитывая, что формулировки Устава 1919 г. практически дословно повторялись в партийных Уставах 1922[9] и 1924[10] гг., можно утверждать, что областные комитеты не были распущены и после окончания гражданской войны (и в принципе не имеют точной даты роспуска), а исчезали по мере утверждения новой официальной сетки районирования в 1923-29 гг.

Тем не менее, очевидно, областные партийные объединения имели и какие-то перерывы в своей деятельности. Так, И.В. Сталин в организационном отчете ЦК XII съезду РКП(б) в 1923 г. заявил: «Прошлый год показал, что партия и ЦК были правы, создав областные органы, частью выборные, частью назначенные»[11]. Из смысла цитаты вытекает, что такие органы были созданы в предыдущем, 1922 г. Учитывая состав аудитории, которая не могла не знать обстоятельств создания областных бюро и комитетов, цитата должна вызывать доверие.

Между тем материалы предыдущего, XI съезда РКП(б) в 1922 г. говорят об областных бюро и комитетах как о давно и реально существующих, упоминая, в частности, «совещание секретарей обкомов, облбюро и губкомов РКП от 27-29 декабря 1921 г.»[12], а письменный отчет ЦК делегатам приводит даже конкретный перечень таких организаций:

«К настоящему времени существует 9 основных партийных областей: ЦК КП(б)У, объединяющий работу 12 губернских организаций, Юго-востбюро ЦК с 7 губерниями и областями (Донская и Кубанская области, Терская губ., Ставропольская губ. и Кабардинская область, Горская и Дагестанская республики), Кавказский краевой комитет, объединяющий коммунистические партии Азербайджана, Армении, Грузии; Северо-западное бюро ЦК с губерниями Петроградской, Олонецкой, Карельской областью, Череповецкой, Новгородской и Псковской губерниями; Киргизский областной комитет с губерниями: Акмолинской, Актюбинской, Букеевской, Кустванайской, Оренбургской, Семипалатинской и Уральской; Уралбюро ЦК с губерниями: Екатеринбургской, Пермской и Челябинской; Сиббюро ЦК и Дальбюро ЦК (работающее на территории Дальневосточной республики). За исключением ЦК КП(б)У, Кавказского комитета и Киробкома состав руководящих центров этих областных органов назначен Центральным комитетом»[13]. Обращает внимание, что и в этом случае областные бюро и комитеты создавались на окраинах бывшей империи; собственно русские территории ими практически не охватывались.

Противоречия между различными документами и материалами могут быть объяснены только непостоянством состава и статуса областных объединений. При этом областные объединения, как советские, так и партийные, до самого конца своего существования имели неопределенные полномочия (что позволяло трактовать их по усмотрению местных руководителей), оставались как бы недооформленными, «полулегальными».

С другой стороны, наряду с созданием укрупненных объединений одновременно с этим уже в период гражданской войны произошло дальнейшее дробление губерний и уездов: появились Северодвинская, Екатеринбургская, Новониколаевская, Иваново-Вознесенская, Царицынская, Рыбинская, Череповецкая и многие другие губернии. В результате общее число территориальных единиц возросло за годы гражданской войны на 29 губерний и областей и на 134 уезда[14].

Частично это диктовалось соображениями здравого смысла – в связи с формированием новых промышленных районов и стремительным ростом их центров. Однако зачастую измельчение губерний и уездов вызывалось и отсутствием управленческих навыков и опыта у новых управленцев. Продекларированный слом старого государственного аппарата повлек за собой вычищение из аппарата управления старых, опытных кадров, поскольку они были связаны с прежним режимом. Кроме того, аппарат управления рос, в том числе, и в связи с приданием государству новых функций, которые оно доселе не выполняло. Идея всепроникающего государства требовала разветвленного контрольно-ревизионного аппарата.

В особенности способствовало дроблению губерний предоставленное вначале местным советам право самим определять свою территориальную структуру, а это превратило процесс дробления губерний и уездов в абсолютно стихийный. Создание многочисленных республик, коммун и пр. на уездном и подуездном уровне – отличительная черта начального периода советской власти, который вообще характеризовался творчеством масс и инициативой с мест. При этом сама советская власть изначально не только не препятствовала этому творчеству, но и поощряла местную инициативу. Уже 27 января 1918 г. был принят декрет Совнаркома «Об определении границ губернских, уездных и пр.», который носил весьма неоднозначный характер: с одной стороны, он формализовал и нормализовал территориальные изменения, установив, что обо всех подобных изменениях Советы сообщают подробные сведения в Наркомвнудел; но, тем не менее, оставил за местными советами право не только устанавливать внутренние границы губерний и уездов, но и возможность их дробления на части, образуя новые административные единицы[15].

Такая законом предоставленная возможность не могла остановить вакханалию бесконечных территориальных преобразований. Не случайно уже в ходе гражданской войны (в 1919 г.) процесс территориального строительства был централизован и сосредоточен в наркомате внутренних дел России.

Немалое влияние на формирование новой территориальной структуры оказывал и сам ход военных действий: новые губернии зачастую создавались на отвоеванных территориях для удобства управления прифронтовыми зонами и мобилизации населения на нужды фронта.

На особенности формирования нового территориального управления накладывались и национальные проблемы. Провозглашение принципа национального размежевания и создание этнических автономий, безусловно, усложняло структуру территориального деления. Тем более усложняло проблему то, что большинство этих национальных образований были нежизнеспособны: малая численность населения, слабый промышленный потенциал не давали им возможности стать подлинно самодостаточными регионами.

Не случайно, что до прихода к власти большевики (в соответствии с ключевыми положениями марксовой теории о всемирном характере революции и преимуществах интеграции производительных сил) были принципиальными противниками федерации[16], допуская ее лишь для тех случаев, когда она представляла собой переходную форму от национальной раздробленности к унитаризму[17]. Однако, провозгласив под влиянием обстоятельств в 1917 г. национальный характер территориального деления[18], большевики впоследствии стали заложниками этого принципа, поскольку ликвидировать уже существующие национальные образования было значительно сложнее, чем их создать.

Федерация в России была оригинальна тем, что вначале возник сам термин «федерация», как некое теоретическое понятие, и лишь затем власть задумалась над тем, чтобы наполнить этот термин практическим содержанием. При этом не был предрешен вопрос о том, из каких компонентов должна состоять эта федерация: изначально она воспринималась скорее как объединение территорий, а не национальностей, и первые республики, появившиеся в 1918 г. (такие, как Таврическая, Донская, Кубано-Черноморская и Терская) отграничивали собой скорее не этнические, а этнографические территории. Более того, первый вариант Конституции, подготовленный наркоматом юстиции к январю 1918 г., предлагал даже вариант своего рода корпоративного государства (спародированного впоследствии Б. Муссолини в Италии): он «предусматривал, что республику Советов составят пять профессиональных федераций – земледельцев, промышленных рабочих, торговцев, государственных служащих, «служащих у частных лиц» (прислуга)»[19], а эта конструкция теряет даже не только национальный, но и территориальный характер.

Тем не менее, в итоге восторжествовало представление о том, что субъектами федерации могут быть только регионы, отличающиеся своеобразием этнического состава. III Всероссийский съезд Советов заявил 25 января 1918 г. в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, что Советская Россия учреждается как федерация советских национальных республик, и эта константа была повторена в первой советской Конституции 1918 г. Иными словами, был взят курс на то, что субъектами федерации могут быть только национальные государственные образования. Остальные регионы изначально даже формально рассматривались как компоненты унитарного государства, при этом Конституция 1918 г. в ст. 61 исходила из сложившегося ещё до революции деления на уезды, губернии и области[20]. Таким образом, Российская Федерация при своем формировании состояла из автономных и неавтономных частей[21], а элементы федерации образовывались как выделение отдельных территорий из существовавших и раньше административных единиц. Новые понятия вписывались в прежнюю сетку, а национальный федерализм сосуществовал с административным[22].

Не случайно, поэтому, что и к советскому типу территориального устройства может быть отнесен тезис о его принципиальной неопределимости. Говоря словами известного русского юриста Б.Д. Плетнева, «современная Советская Россия не может быть признана федеративным государством. Но в равной степени ее нельзя, очевидно, причислить и к унитарным государствам»[23]. Такой подход в конечном итоге стал принципом, которого придерживались все конституции созданного в 1922 г. Союза ССР.

Может, на первый взгляд, вызвать недоумение тот факт, что национальная федерация была провозглашена в 1918 г., а большинство автономий в Российской Федерации появилось только после 1920 г. Однако, принимая в 1918 г. постановление о национальном характере федерации, большевики имели в виду объединение с Россией таких территорий, как Украина, Крым, Закавказье, Киргизский край (т.е. сегодняшний Казахстан), Туркестан. Иначе говоря, под Российской Федерацией понималось в этот период то, что получило впоследствии наименование Союза Советских Социалистических Республик. И в течение 1918-1920 гг. большевики не торопились с автономизацией народностей нынешней России (за исключением, может быть, попыток создания «большой» Татаро-Башкирии) именно потому, что рассматривали их как территорию собственно России, в отличие от вышеуказанных территорий. И только тогда, когда вполне выявилось, что эти территории в своем большинстве берут курс не на автономию, а на независимость, внимание руководителей государства перенацелилось на малочисленные народности России в узком смысле слова.

Другой причиной своеобразного замедления федерализации стало то, что сами народности не слишком стремились к автономии, подозревая в этом обособление от России, они оказались, как выразился И.В. Сталин, «несколько инертными в вопросах национального движения»[24]. Поэтому национальные автономии стали возникать не сразу после прихода большевиков к власти, а ближе к концу гражданской войны, а сами автономии навязывались, как народное просвещение при Екатерине II: несмотря на все усилия центральной власти, к концу гражданской войны были созданы только Башкирская республика, Карельская и Немецкая трудовые коммуны. Однако, взяв курс на строительство национальных образований, большевики стали проводить его последовательно и неуклонно.

Различные представления о принципах территориального устройства нашли выход в известном споре 1922 г. между В.И. Лениным и И.В. Сталиным об основах объединения советских республик. Сталин как председатель комиссии ЦК РКП(б) представил на обсуждение так называемый «план автономизации», согласно которому все советские республики должны были входить в состав Российской Федерации на началах автономии. Это был возврат к концепции, представленной в Конституции 1918 г. Нетрудно заметить, что если следовать букве предложенного плана, то это идея никак не унитарного, но федеративного государства. Однако В.И. Ленин посчитал степень свобод национальных образований в этом случае недостаточной, и настоял на принятии концепции Союза Советских Социалистических Республик, которая, если опять же следовать букве проекта, предполагала конфедеративное устройство Союза. Не случайно даже название концепции («Союз … Республик») совпадает с классическими определениями сути конфедерации («союз государств»).

Очевидно также, что, придавая открытый характер границам Союза, В.И. Ленин исходил в этом споре из логики мировой революции (идея «Мирового Союза»), а И.В. Сталин молчаливо признавал завершенность революционных преобразований границами бывшей Российской империи и ни на этом, ни на последующих этапах территориального строительства, как правило, не выходил за пределы бывших имперских границ, выступая «собирателем земель».

Очевидно, что конструкция новообразованного Союза была такова, что СССР как единое государство мог существовать лишь при условии несоблюдения принципов, положенных в основу при его создании, и при скрепляющей роли Коммунистической партии, никак не обозначенной изначально в Конституциях Союза.

Выводы:

1.               Федералистские принципы территориального управления, провозглашенные в Конституции России 1918 г. и обозначенные в названии государства, с самого начала сосуществовали с унитаристскими и во многом ими подавлялись.

2.               Новое территориальное устройство возникало из старого, скорее не отменяя его вовсе, а всего лишь дополняя новыми административными и национальными единицами; происходила, таким образом, подстройка, а не перестройка территориального устройства.

3.               Тем не менее, уже преобразования первого периода советской власти послужили предпосылками крупномасштабной территориальной реформы, проведенной в 1920-х гг.

Обсудить на форуме           Дальше           В начало