Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы

Раздел III. История территориального управления в России

Глава 3.2. Территориальное управление в имперский период

А.В. Усягин

3.2.2. Роль наместников и генерал-губернаторов в системе территориального управления

Следующим фактором, воздействующим на систему территориального управления (впрочем, тесно взаимосвязанным с национальным), было существование параллельно сетке губерний генерал-губернаторств, или наместничеств. Если не считать того, что при Петре I появилось звание генерал-губернатора, которое лишь подчеркивало значение управляемой им губернии, но не обозначало структурной единицы управления, то можно сказать, что генерал-губернаторства как система управления, отдельная от губерний, появилась в результате губернской реформы 1775-85 гг. Екатерина II рассматривала их как мощный противовес избыточной децентрализации управления, как рычаг для контроля над губернаторами, поэтому сделала их повсеместным явлением.

Над каждыми 2-3 губерниями она поставила наместника или генерал-губернатора с неограниченными полномочиями. Наличие в системе управления наряду с губернатором как хозяином губернии еще и генерал-губернатора с широкими полномочиями (правом отменять решения и действия губернатора, возбуждать преследования и утверждать приговоры по уголовным делам, и т.д.) позволило некоторым исследователям прийти к выводу, что «реформа 1775 г. фактически устанавливала режим чрезвычайного правления на всей территории Империи. Режим этот, кстати, очень соответствовал общему характеру правления Екатерины II. … императрица предпочитала опираться не на абстрактные правила или некие совершенные учреждения, а на способных, честолюбивых и преданных лично ей помощников, которым предоставлялся большой простор для действий»[1]. По мнению А.Д. Градовского, «такая система едва ли могла послужить к укреплению государственного единства. Проведенная во всей строгости и последовательности, она скорее могла удалить страну от необходимой государственной централизации и привести к системе разрозненных сатрапий и многим замешательствам»[2]. Не случайно поэтому, что сразу после смерти Екатерины II, в 1797 г., Павел I отменил всеобщность института генерал-губернаторов с оставлением их только на окраинных территориях.

Александр I также не восстановил отмененные при Павле I генерал-губернаторства в Центральной России и практически отверг предложенный А.Д. Балашовым вариант их воссоздания в 1819 г.: было создано, и то в виде эксперимента, лишь одно генерал-губернаторство, в составе Тульской, Орловской, Воронежской, Тамбовской и Рязанской губерний и во главе с самим А.Д. Балашовым. Немедленно по смерти Александра I оно было расформировано, а сам эксперимент был признан неудачным.

На мнении Александра I решающим образом сказалась проведенная им министерская реформа. Сосуществование министерств, имевших свои территориальные органы в губерниях, и генерал-губернаторств, также с полным основанием претендовавших на всю полноту власти в подведомственной им территории, изначально было конфликтным.

Фигура генерал-губернатора становилась изъятием из общей системы управления, так как он «обладал более широкими полномочиями, чем министр, чьи предписания, равно как и указы Сената, он мог приостанавливать»[3], и значительно большими полномочиями, чем гражданский губернатор; при этом власть генерал-губернатора распространялась на все отрасли управления.

По мысли М.М. Сперанского, «генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте, и принадлежащее к общему всех министерств составу, к Сенату. Таким образом, министерское управление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела распределяются по предметам, другой местный, в коем все дела распределяются по округам»[4].

На протяжении XIX в. генерал-губернатор либо действовал временно (например, «ярмарочный» генерал-губернатор в Нижнем Новгороде – как явствует из названия, он действовал только на период ярмарки и в этом случае обладал своеобразной экстерриториальностью), либо на окраинных, вновь приобретенных территориях и, действуя автономно от министерств, выглядел как своего рода чужеродное тело в ведомственной системе управления. Соответственно, и губернии разделялись на управляемые «по общему учреждению», т.е. на началах строгой централизации, и выходившие напрямую на Петербург (это были собственно русские губернии), и «по учреждениям особым», т.е. на национальных окраинах либо в среде этнографических групп (так, особое управление имели донские казаки).

Количество генерал-губернаторств не оставалось постоянным. На их числе сказывалась, прежде всего, правительственная политика в отношении этносов. Общей тенденцией была ликвидация генерал-губернаторств в присоединенных в свое время землях по мере их хозяйственно-культурного освоения и вхождения «в единое тело государственное». Так, были упразднены переставшие быть окраинными генерал-губернаторства: в 1856 г. – Харьковское и Витебское, в 1866 - Петербургское, в 1874 – Новороссийское и Бессарабское, в 1876 – Прибалтийское, в 1881 г. – Оренбургское и Западно-Сибирское. В то же время на вновь осваиваемых территориях появлялись новые генерал-губернаторства: в 1882 г. – Степное (на севере Казахстана), в 1884 – Приамурское[5].

Серия польских восстаний (1830, 1863-64 гг.) привела к последовательному снижению статуса от Королевства Польского при вхождении его в Россию до неопределенных «привислянских губерний» в конце XIX в. Известное русификаторство Александра III повлекло за собой ликвидацию Кавказского наместничества и Туркестанского генерал-губернаторства.

Количество генерал-губернаторств увеличивалось и в моменты обострения внутриполитической ситуации. Временные генерал-губернаторы были предложены Александром II (хотя и не введены в итоге) для противодействия крестьянским волнениям на рубеже 1850-60 гг. Возражая своему министру внутренних дел С.С. Ланскому, Александр II утверждал, что «в экстренных случаях должны быть принимаемы и экстренные меры»; «нам надобно быть готовыми ко всему», а «если Бог помилует и все останется спокойно, тогда можно будет отозвать всех временных генерал-губернаторов, и все войдет опять в законную колею»[6]. Временные генерал-губернаторы были назначены в наиболее неспокойные регионы империи (Харьков, Одессу, Санкт-Петербург) после покушения на Александра II А. Соловьева 2 апреля 1879 г. Николай II, не меньший русификатор, чем его отец, был вынужден восстановить Прибалтийское генерал-губернаторство и Кавказское наместничество под воздействием первой русской революции.

Значительное воздействие оказывало на формирование системы территориального управления существование внутри унитарной в целом Российской империи элементов автономии, а в автономиях – представительных органов. Национальная политика на протяжении XVIII-XIX вв. претерпела значительные изменения.

В течение XVIII в. преобладали унитаристские тенденции. Они ярко проявились, в частности, в деятельности екатерининского правительства, которое взяло твердый курс на ликвидацию некоторых привилегий на национальных окраинах империи. Так, еще до начала губернской реформы было в 1764 г. ликвидировано полковое управление на Украине, а на месте полков возникло 5 провинций, объединенных в 2 губернии – Малороссийскую и Слободско-Украинскую, впоследствии, в 1782 г., преобразованные в 3 наместничества: Киевское, Черниговское и Новгород-Северское.

В Прибалтике был упразднен Особый прибалтийский порядок. В 1782 г. были отменены таможенные барьеры между Россией и Прибалтикой. В 1783 г. наступил второй этап в ликвидации местных особенностей края. Прибалтика была разделена на 2 губернии – Рижскую и Ревельскую. В системе местного управления был реорганизован ландтаг.

Все эти факты говорят о стремлении правительства Екатерины II к унификации управления на национальных окраинах, что так же, как и при проведении губернской реформы в коренной России, находилось в согласии с соображениями регулярности и единообразия в управлении.

В начале XIX в. автономистские тенденции вновь возобладали. В Польше в 1815-1830 гг. действовал двухпалатный сейм, верхняя палата которого (Сенат) назначалась императором, а нижняя (Посольская изба) избиралась из представителей шляхты и общин. В Финляндии с 1809 года существовали сенат и сейм, представлявший четыре сословья: рыцарство и дворянство, духовенство, горожан, крестьянство. Сейм имел право законодательной инициативы, устанавливал новые налоги.

Таким образом, полномочия Финляндии выходили даже за рамки федеративных, и по многим позициям напоминали конфедеративные. По мнению Л.А. Стешенко, «Финляндия представляла собой скорее особое государство, соединенное с Россией личной унией (русский царь получил титул Великого князя Финляндского), чем русскую провинцию. Так, во внутренних делах княжества власть принадлежала своему сенату и сейму, делопроизводство в учреждениях велось на финском языке, администрация состояла из местных жителей»[7]. Кроме того, Финляндия весь период нахождения в составе Российской империи обладала собственными вооруженными силами – национальной гвардией, правом печатания собственной денежной единицы; русская полиция не имела права действия на территории Финляндии.

Что касается таких территорий, как Хива и Бухара, присоединенных к Российской империи уже в 80-е гг. XIX в., то единственным, что их объединяло с Россией, было право российского императора на осуществление внешней политики и обороны Хивинского ханства и Бухарского эмирата, во всем же остальном они оставались самостоятельными. Иначе говоря, здесь торжествовал принцип даже не федерализма, а конфедерализма. Подобные же отношения – протектората – были установлены и с Урянхайским краем (нынешняя Тыва) при его вхождении в Россию в 1914 г.

К этому надо добавить, что империя проводила покровительственную политику по отношению к народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, находящимся на родо-племенной стадии развития. Разветвленная система законодательства для этих племен выводила их из общей юрисдикции Российской империи, оставляя в неприкосновенности сложившийся корпус обычного права; эти народы получили значительные привилегии (освобождение от налогов, от службы в армии и т.д.). Фактически это была система культурно-национальной автономии.

Конечно, сложившуюся систему не стоит идеализировать. Она не предохраняла указанные народы от произвола местной администрации. Как писал известный публицист XIX в. В.И. Немирович-Данченко (брат театрального реформатора), «целые кочевья углублялись в тундры, в паническом страхе переходили за Урал в васюганские тундры Сибири, когда узнавали, что их собирается посетить покровительствующая им уездная власть»[8]. Тем не менее, в целом правительственная политика в значительно большей степени, чем последующая политика советского периода, позволяла сохранить традиционный уклад, национальное своеобразие, да и целостность этносов Севера и Сибири.

Сибирь претерпела за XIX в. несколько реформ территориального управления. Сибирь рассматривалась центральной администрацией как регион осваиваемый, регион тогда, как и сейчас, дотационный, убыточный. Малолюдность и полиэтничность Сибири усложняли управление ею, поэтому существование в рамках единой Сибирской губернии не способствовало оптимизации управления. В течении XIX в. Сибирь подвергалась прогрессирующему дроблению. Уже Павел I в 1797 г. предпринял ее разделение на Тобольскую и Иркутскую губернии. Несколько позднее уезды для приближения администрации к населению были разделены на комиссарства во главе с частными комиссарами[9].

Широкомасштабную, хотя и, по мнению многих, спорную, реформу управления Сибирью провел в 1822 г. М.М. Сперанский. Он разделил Сибирь на Западно-Сибирское генерал-губернаторство (Тобольская и Томская губернии и Омская область) и Восточно-Сибирское генерал-губернаторство (Иркутская и Енисейская губернии, Якутская область и три управления)[10].

В 1850-е гг. на смену системе М.М. Сперанского пришла реформа Н.Н. Муравьева-Амурского. В 1851 г. была образована Забайкальская область и воссоздана уже существовавшая в 1809-22 гг. Камчатская область, которая, впрочем, через пять лет была снова ликвидирована и растворилась во вновь организуемой Приморской области. В 1858 г. последовало образование Амурской области. Наконец, спустя четверть века, в 1884 г., было образовано Приамурское генерал-губернаторство, объединившее все области, созданные в 1850-е гг., а еще через два десятилетия, в 1903 г., и Дальневосточное наместничество с центром в Порт-Артуре[11]. Такой перенос центра от Иркутска через Николаевск к Владивостоку и далее на Порт-Артур показывал направления территориальной экспансии Российской империи.

Таким образом, Российская империя являла собой очень сложный симбиоз нескольких форм территориального устройства: она представляла собой жестко централизованное унитарное государство, однако с элементами федерации и даже конфедерации. Черты, «которые современные политологи назвали бы даже не федеративными, а конфедеративными», находит в государственном устройстве Российской империи, в частности, Д.В. Орешкин[12].

Наместники императора в национальных окраинах (на Кавказе, в Польше, Средней Азии и т.д.) были по своему положению выше российских министров и имели право не допускать исполнения их решений в подведомственном им регионе. Гибкая политика, проводившаяся по отношению к национальным элитам, позволяла инкорпорировать их в состав территориального аппарата управления империи.

Кроме того, структуру территориального управления еще больше усложняло деление на округа – военные, судебные, учебные, горные, путей сообщения; причем все они, как правило, не совпадали между собой по своим границам.

Выводы:

1. Феномен генерал-губернаторства на протяжении имперского периода претерпел очевидную трансформацию: если в XVIII в. он обозначал уровень (этаж) территориального управления, промежуточный между губернией и государством в целом, то в XIX в. он уже представлял собой изъятие из общего правила, характерное только для окраинных или неспокойных политически территорий.
2. При формировании управленческой надстройки между государством и губернией, несомненно, учитывался национальный фактор – именно в регионах с развитым национальным самосознанием вводились наместничества; а также уровень зрелости социально-экономических отношений.
3. Наместничества и генерал-губернаторства сыграли позитивную роль в деле интеграции разнородных политически, экономически, этнически, демографически территорий в единое целое, предохраняя политическую систему от потрясений, снижая уровень социальной напряженности. Вместе в тем недоучет местных особенностей со стороны центральной бюрократии, стремление унифицировать управление не позволили в полной мере реализовать потенциальные возможности этой модели управления территориями.

Обсудить на форуме                     В начало