Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы

Раздел III. История территориального управления в России

Глава 3.2. Территориальное управление в имперский период

А.В. Усягин

3.2.1. Губернские реформы территориального управления

К моменту прихода к власти Петра I и завершения московского периода русской истории система административно-территориального деления сложилась достаточно хаотически. Задачи создания регулярного государства, бюрократического государства требовали упорядочения в том числе и административно-территориального деления.

Уездная система не устраивала Петра I тем, что, во-первых, уездов было слишком много (к началу его правления уже более 300), а это делало малоуправляемой всю систему управления, и, во-вторых, уезды слишком отличались друг от друга численностью и плотностью населения, размерами территории, уровнем доходов, ролью в государстве.

Первой попыткой кардинальных административных реформ была губернская реформа, которая традиционно датируется 1708 г. На деле губернская реформа была далеко не одномоментным актом. Первый подход к реформе был сделан уже в самом начале XVIII в., когда на вновь завоеванных территориях еще до создания губерний в виде эксперимента были образованы особые военно-административные округа (Азовский в 1701 г. и Ингерманландия в 1703 г.).[1] Опыт был признан удачным, и в декабре 1708 г. последовал именной указ о расписании городов по 8 губерниям. В итоге в 1708-10 гг. страна была разделена на 8 губерний, далеко не одинаковых по размеру и численности населения (Петербургская, Архангелогородская, Смоленская, Московская, Казанская, Киевская, Азовская и Сибирская).

Однако, при всей прогрессивности и неотложности территориальных преобразований, уже вскоре после создания губерний выявились их коренные недостатки. Прежде всего, бросается в глаза, что, как и в большинстве петровских преобразований, здесь очень заметна военная составляющая. Реформа должна была решить сиюминутные потребности военных действий, способствовать лучшей организации набора в армию. Поэтому губернии первоначально возникли как своего рода военные округа, и лишь впоследствии они переросли уровень военных округов и превратились в гражданскую (точнее говоря, военно-гражданскую) администрацию.

Кроме того, если уездов было слишком много, то губерний, наоборот – слишком мало. Это привело к тому, что губернские начальники должны были управлять огромными территориями (Сибирская губерния занимала весь регион Сибири, Казанская – территорию от Волги до Урала, и т.д.) с крайне слабым развитием дорожной сети, что на практике приводило к фактической неуправляемости территорий. Некоторые губернии при своем создании имели скорее пропагандистское либо военно-стратегическое значение (такие, как Азовская, Ингерманландская, возникшие на вновь завоеванных землях), и по своему экономическому, демографическому потенциалу значительно отставали от центральных губерний.

Следствием того, что первый вариант территориальной реформы был очевидно «сырым», неотработанным, стали дальнейшие попытки совершенствования системы административно-территориального деления. Едва возникнув, новое территориальное деление стало подвергаться постоянным переделкам, и в первое десятилетие своего существования губернская система отличалась крайней нестабильностью. В 1713-19 гг. появилось еще 4 губернии: Нижегородская, Астраханская, Рижская, Ревельская, причем Нижегородская губерния упразднялась и воссоздавалась дважды. Была упразднена также и Смоленская губерния, а ее земли разделены между Рижской и Московской губерниями; Азовская же губерния в результате потери Азова переименована в Воронежскую[2].

Губернии первоначально делились на уезды с комендантом во главе, но губернская канцелярия явно не справлялась со множеством уездов, и поэтому начали вводиться новые промежуточные административные единицы, причем на частоте преобразований явно сказывалась импровизационность в их проведении: вначале, «в период с 1710 по 1715 гг. такими единицами являлись обер-комендант-провинции, в основу которых был положен принцип приписки второстепенных городов, где правили коменданты, к главному городу, где находился обер-комендант. Однако общего указа о введении этого деления не было, и обер-комендант-провинция не стала повсеместным явлением»[3]. Затем, в 1715 г., губернии были разделены на доли во главе с ландратами (советниками), причем деление было произведено механически, исходя исключительно из удобства налогообложения – размер доли «определялся из того соображения, чтобы каждая доля содержала 5536 дворов (считалось, что в России общее число дворов 812 тысяч, что было выведено по переписным книгам 1678 года) … Петр из чисто тягловой единицы превратил долю в единицу административную»[4]. И, наконец, в 1719 г. вновь были введены провинции, но уже на всей территории страны, во главе с генерал-губернатором или губернатором (возглавлявшими одновременно губернию и ее центральную провинцию), вице-губернатором, обер-комендантом или воеводой (симптоматична эта противоречивость в наименованиях должности начальника провинции). Провинции, в свою очередь, делились на дистрикты во главе с земскими комиссарами. Дистрикты вводились вместо уездов и, как правило, не совпадали с ними в границах.

Таким образом, по мере осуществления реформы приходило осознание того, что губернии слишком крупны, и этот недостаток преодолевался двумя путями: разукрупнением губерний и их делением на более мелкие единицы. Итогом такой лихорадочной активности стало создание совершенно новой территориальной структуры, редко в чем совпадающей с прежними границами территориальных образований.

Мероприятия 1719 г. получили общепринятое наименование второй губернской реформы. Губернаторы всех 11 губерний имели теперь реальную власть лишь в губернском городе или одноименной провинции. Круг полномочий воеводы, в свою очередь, увеличился: он приобрел финансовые, военно-хозяйственные, полицейские, торговые и многие другие функции. Поначалу воеводам подчинялись города и городские магистры. Но с 1721 г. магистры подчинялись только главному магистрату, и городское население было исключено из ведения воевод. Впрочем, неоднократные (с 1699 г.) попытки насадить в городах самоуправление оказались малоудачны как в силу неготовности общества, так и из-за порочности самого принципа бесплатной общественной службы, когда такая служба воспринимается не как право, а как тяжелая повинность.

После смерти Петра I система территориального управления продолжала трансформироваться. И если губернско-провинциальная система осталась практически без изменений, то значительно бóльшим изменениям была подвергнута система местных учреждений. В 1727 г. была, в сущности, ликвидирована петровская система местных учреждений, а воевода получил фактически единоличную власть. Перестройка 1727 г. установила строгую последовательность подчинения: уездный воевода зависел только от провинциального воеводы, а последний подчинялся только воеводе губернскому. Это была уже более строгая иерархия. Центром административно-территориальной структуры, основной ячейкой на местах после 1727 г. стала губерния. Губернатор теперь имел очень веские полномочия, вплоть до права утверждения смертных приговоров.

Число губерний продолжало понемногу увеличиваться: в 1727 г. были образованы Белгородская и Новгородская губернии, в 1744 г. – Выборгская и Оренбургская, в 1764 г. – Иркутская, Новороссийская, Малороссийская, в 1765 г. – Слободско-Украинская, в 1772 г. – Могилевская и Псковская, наконец, в 1775 г. была образована новая Азовская губерния, а земли войска Донского получили особый статус[5]. Таким образом, к моменту начала новой губернской реформы число губерний уже увеличилось до 23; провинций же было 65, уездов – 276.

Коренные преобразования в территориальном управлении были произведены при Екатерине II. Печальный опыт торопливости, проявленной при проведении петровской реформы, был учтен, поэтому осуществление преобразований растянулось на десятилетие, с 1775 до 1785 г. Губернская реформа Екатерины II стала крупнейшим шагом вперед в развитии четкой и осмысленной структуры управления территориями. Сильнейшими сторонами екатерининской реформы были:

а) учет объективных факторов при формировании губерний;

б) поощрение децентрализации управления, передача полномочий из центра на места;

в) поощрение местного самоуправления;

г) создание зачатков гражданского общества, контроль общества за территориальным управлением.

Непосредственным толчком к реформе зачастую называют восстание Е. Пугачева 1773-74 гг., выявившее, помимо всего прочего, и неэффективность местного управления в России: «губернское деление России было произведено после пугачевщины и было приспособлено к тому, чтобы власти легче и удобней было бороться с крестьянскими восстаниями»[6]. Однако справедливости ради следует заметить, что представления о необходимости преобразований в сфере территориального управления сформировались у Екатерины II уже в начале 1760-х гг.

При формировании новых губерний во главу угла был поставлен принцип примерного равенства в численности населения (воспринимавшегося, прежде всего, естественно, как налогоплательщики). Екатерина II установила примерные размеры губерний от 300 до 400 тыс. душ мужского пола, а уездов – 20-30 тыс., с неизбежными отклонениями в северных и восточных районах в сторону уменьшения населенности.

Вторым по важности критерием выступало развитие путей сообщения. Необходимо было иметь прямые дороги, во-первых, из столицы в губернские центры, а во-вторых, из губернских центров – в уездные, чтобы можно было достаточно быстро отмобилизовать войска в случае войны или мятежа. Как указывал уже в советское время М.Ф. Владимирский, «тогдашнее деление было приспособлено к путям сообщения и к численности населения. Каждый управитель должен был иметь нужное число людей и команду, передвигаемых по путям сообщения, и управлять таким числом жителей, с которыми он мог справиться из единого центра»[7].

Различные варианты устройства губерний и уездов рассматривались в комиссиях Сената под председательством императрицы. Новые губернии получились значительно мельче петровских, и фактически они заменили собой прежние провинции, ликвидированные согласно реформе; сходным было и количество новых губерний с бывшими провинциями: всего к 1785 г. насчитывалось 44 губернии, а к 1796 г. число губерний возросло до 51 (в отличие от 65 дореформенных провинций).

В итоге сложилось двухчленное административно-территориальное деление «губерния – уезд», с примерно одинаковым (вокруг десяти) количеством уездов на каждую губернию. Во главе уезда стоял капитан-исправник, а главным исполнительным органом был так называемый низший земский суд, который, вопреки названию, выполнял не судебные, а административные функции. Для выборов кандидатов на многочисленные должности на этом уровне управления собирались уездные дворянские собрания, руководимые уездным предводителем дворянства.

Немаловажно и то, что екатерининская реформа исходила из того, что во главе каждого уезда должен быть уездный город, чем в немалой степени подтолкнула образование новых городов, в значительной степени созданных волевым административным напором. Не случайно, что многие современные российские города имеют дату своего рождения вокруг 1780 г., когда осуществление губернской реформы спустилось на уездный уровень.

По реформе 1775 г. город стал самостоятельной административной единицей. Во главе города стоял городничий, которому принадлежала большая власть, но назначался городничий Сенатом из числа дворян. Основными учреждениями в городе были: городской магистрат и ратуша в посадах. Компетенция городового магистрата с городским головой во главе была аналогична компетенции уездного суда, а состав городового магистрата выбирался местным купечеством и мещанством. В 1789 г. были введены городские полицейские управы.

Теснейшим образом с губернской реформой были связаны и преобразования центральных учреждений. В отличие от большинства реформ, проводимых как предшественниками, так и преемниками Екатерины II, сильнейшей стороной ее преобразований была передача большинства функций управления из центра на места, и в связи с этим, с одной стороны, сокращение количества центральных коллегий, а с другой стороны – разрастание количества местных – губернских и уездных – учреждений. В целом губернская реформа подразумевала настолько значительную степень децентрализации государственного управления, что это позволило некоторым исследователям говорить даже о созданной Екатериной II федерации[8].

Общей тенденцией реформы было освобождение центральных учреждений от дел текущего управления и сосредоточение власти в руках императрицы. Система власти согласно реформе была сформирована таким образом, что реальные полномочия стягивались как на самый верх – к императрице (при этом лишались многих властных полномочий центральные учреждения империи), так и на места. Впервые перед органами местного управления была поставлена задача не только быть проводниками указов центральной власти, но и оказывать населению социальные услуги. Иначе говоря, государство впервые в истории России открыто взяло на себя социальные функции.

Безусловно, реформа Екатерина II не была свободна от недостатков. Принцип регулярности и упорядоченности, проводимый в жизнь с немецкой педантичностью, нередко возводился в абсолют. Требуя примерного соответствия губерний друг другу по территории и населению, Екатерина II зачастую включала в состав губернии земли, исторически не связанные между собой. Не принимались во внимание и этнические, конфессиональные особенности территорий.

Кроме того, губернские центры очень часто располагались эксцентрически. Изучая карту административно-территориального деления Российской империи, мы увидим, например, что Новгород располагался на самой западной границе подведомственной ему губернии, но вместе с тем управлял уездами (в частности, Череповецким), расположенными возле самой Вологды. В свою очередь, Вологда, не контролируя западные окрестности, простирала свои владения вплоть до Уральских гор на востоке. Классическим образцом неудачного территориального размежевания стала Тамбовская губерния с крайне изрезанными и изломанными границами, растянутыми с юго-запада на северо-восток почти на 500 км вплоть до сегодняшних Нижегородских земель (Дивеево).

Тем не менее, в целом система местных губернских учреждений оказалась настолько прочной, что просуществовала вплоть до 1861 г., а в некоторых существенных деталях и до 1917 г., мало изменились на протяжении всего этого периода и границы губерний, во всяком случае, в центральной России. Количество губерний и областей на протяжении XIX в. росло практически лишь за счет приращения территорий империи.

После воцарения Павла I екатерининская система губерний была пересмотрена, 13 губерний было ликвидировано сразу, многие другие перекроены и переименованы. В итоге осталась 41 губерния. Также были отменены все преобразования Екатерины II в Прибалтике, Выборгской губернии и на Украине.

Александр I восстановил с некоторыми изменениями екатерининскую систему административно-территориального деления. Однако создание в 1802 г. министерств означало, помимо всего прочего, и возврат к строго централистской системе управления, лишение губернаторов и городничих тех зачатков самостоятельности управления, которые предполагала екатерининская реформа. Иначе говоря, несмотря на декларируемый лозунг: «При мне все будет, как при бабке», Александр I отступил от сильнейших основ ее территориальной политики. Было ликвидировано представительство губернаторов в центральных органах власти (Сенате либо Госсовете), а сами губернаторы оказались подчинены напрямую даже не императору, а министру внутренних дел.

Вообще министерство внутренних дел в такой структуре стало своего рода суперминистерством. Функции министерства были значительно шире, чем сегодня, и значительно больше соответствовали его наименованию: ведомство действительно руководило всеми внутренними делами, а сюда относилось, прежде всего, управление территориями.

На протяжении второй четверти XIX в., т.е. в период правления Николая I количество губерний почти не изменялось (появились лишь Ковенская в 1842 г. и Самарская в 1851 г.), но зато заметно изменился их состав, уточнялись границы губерний: уезды переходили из одних губерний в другие, и тем самым устранялись многие недостатки губернской системы, заложенные при ее реформировании в 1775-85 гг.

В 80-е гг. XIX в., после русско-турецкой войны и завоевания Средней Азии, закончилось территориальное формирование Российской империи и новых приобретений у России уже не было. Территориальное расширение пределов империи закономерно повлекло за собой и усложнение структуры административно-территориального деления. Новые губернии и области в этот период появлялись исключительно на окраинах империи: проводилось неоднократное административное переустройство в Сибири, Средней Азии и на Кавказе.

К началу ХХ в. в административном отношении Россия делилась на 78 губерний, 18 областей (в основном на окраинах империи) и остров Сахалин. Кроме того, 4 города (Петербург, Одесса, Севастополь, Керчь) были выведены из состава губерний и управлялись градоначальниками, которые были подчинены центральной власти. Губернии делились на уезды, а области – на округа. Уезд являлся низшей общеадминистративной единицей, и дальнейшее деление его уже имело специальное назначение: волость – для крестьянского самоуправления, станы – для полиции, участки земских начальников, участки судебных следователей и т.д.

Наиболее характерной чертой административно-территориального деления в последний период существования империи была его явная устарелость: оно уже не учитывало заметные изменения в перемещениях населения, развитие промышленности и транспортной сети и появление в связи с этим новых городов, зачастую более крупных, чем старые губернские центры, которые, в свою очередь, зачастую приходили в упадок. Губернскими центрами оставались Пермь, а не Екатеринбург; Томск, а не вновь возникший Новониколаевск; Тобольск, а не Тюмень; Владимир, а не Иваново-Вознесенск; центром Области Войска Донского оставался Новочеркасск, а не быстро растущий Ростов-на-Дону.

Таким образом, к моменту крушения империи система административно-территориального деления нуждалась в коренном реформировании, которое, следовательно, имело не идеологический, а объективно-экономический характер, и неизбежно было бы произведено любым правительством (не обязательно большевистским).

Выводы:

Губернская реформа Петра I должна была стандартизовать и рационализировать территориальное управление, однако на деле скорее запутала его, особенно на местном уровне, так как страдала очевидными недостатками: непродуманностью реформы, непроработанностью деталей, механистичностью, некритическим заимствованием зарубежного опыта.

Исходя из этого, процесс рационализации территориального управления растянулся на несколько десятилетий и был завершен только губернской реформой Екатерины II. Ею был предложен вариант, значительно более соответствующий национальным традициям и поэтому более удобный в исполнении и щадящий для управляемых.

Однако практическая неподвижность территориального деления нам протяжении полутора веков привела к началу ХХ в. к заметному отставанию административного районирования государства от реально сложившихся экономических и социально-политических отношений, что делало неизбежным новое преобразование территориального управления.

Обсудить на форуме                     В начало