Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы

Раздел III. История территориального управления в России

Глава 3.1. Территориальное управление в доимперский период

А.В. Усягин

3.1.2. Территориальное управление Московского царства

Московский период означал, прежде всего, собирание заново русского государства после того, как оно подверглось сначала внутреннему распаду, а затем и военному завоеванию. Поскольку же задачи (объединение всех русских земель) совпадали, то и этапы развития территориального управления примерно совпадают с Киевским периодом. Если на первом этапе московские князья ради закрепления за собой тех или иных территорий соглашались на достаточно свободные и разнообразные условия вхождения их в московское княжество (то есть условно могущие быть названными конфедеративными, федеративными, или полуфедеративными), то постепенно, по мере укрепления режима личной власти, уже в XV-XVI вв., происходит процесс унификации власти и унитаризации территорий.

Формы вовлечения земель в орбиту московского государства отличались многообразием – «от полного подчинения, подданства, до установления неравных договорных отношений и патроната, когда удельные князья низводились до уровня служебных князей»[1]. Таким образом, и на московском этапе русской истории прослеживается отмеченное ранее в киевском периоде сочетание унитарных, федеративных и конфедеративных начал в рамках единого государства.

В развитии московского периода можно выделить следующие основные этапы:

1. XIV-XV вв., когда великое княжество Московское было лишь одним из многих на Руси, и, следовательно, обнимало собой далеко не всю ее территорию.
2. Конец XV – начало XVII в., когда понятия «великое княжество Московское» и «Русь» («Московия», как ее зачастую называли иностранцы) становятся тождественными в связи с объединением всех русских земель вокруг Москвы, что закономерно потребовало и изменений в управлении территориями.
3. XVII в. как переходный этап между Московским царством и Российской империей, когда подготавливаются основные реформы в сфере территориального управления, окончательно оформленные позднее.

Это деление почти совпадает также с тремя периодами в области развития местного управления:

1. период кормлений, т.е. управления через назначаемых наместников и волостелей – до середины XVI в.;
2. период земского и губного управления, т.е. выборного самоуправления – с середины XVI до начала XVII вв.;
3. и период приказно-воеводского управления как возвращение к назначаемости с сохранением остатков самоуправляемости – оставшийся XVII в. до начала XVIII в.[2]

При этом, как, очевидно, следует из сравнения двух периодизаций, перемены в местном управлении следовали с некоторым отставанием от преобразований на центральном уровне.

Система территориального управления при начале московского периода (XIV-XV вв.) характеризовалась несколькими основными признаками.

Во главе территориальной пирамиды находилось великое княжество Московское, глава которого считался правителем всей Русской земли. Однако остальные великие князья признавали его старшинство лишь номинально, формально; фактически же они стремились не допускать никакого его вмешательства в дела своего внутреннего управления. Такая система отношений между территориями по своему смыслу достаточно близка к конфедеративным отношениям.

Наряду с Московским княжеством изначально существовало еще несколько земель (таких, как Тверское, Нижегородское, Рязанское великие княжества, Новгородская и Псковская земли). Их территории отличались относительной стабильностью. Они выступали как опорный каркас, на котором происходило стягивание территории Русского государства.

Наконец, третьим эшелоном территориального управления были удельные княжества, которые постоянной территорией не обладали, а отличались крайней изменчивостью и подвижностью своего состава, так как составлявшие их города даже на протяжении одного великого княжения неоднократно переходили из рук в руки, что использовалось в качестве награды либо наказания удельным князьям[3].

Система удельных княжеств подвергалась беспрерывному усложнению и дроблению. Хаотически возникавшие территории и изменения их границ приводили к значительной разноголосице в размерах территорий, численности населения и уровне влияния того или иного княжества. На базе удельных княжеств впоследствии сложились уезды.

В этот период еще не приходится говорить о сплошной территории уделов, так как при многочисленных территориальных изменениях передавалась лишь освоенная территория, то есть поселения городского и сельского типа, пашни и угодья. Вся остальная территория находилась вне государственного размежевания. Не случайно, поэтому, земли, принадлежавшие тому или иному уделу, могли находиться в совершенно разных концах великого княжества, и путь к ним проходил мимо другого владения. Иначе говоря, границ как таковых не существовало, а были лишь очаговые владения того или иного удельного князя, которые сегодня назвали бы анклавами. Объективных оснований для объединения этих разнородных территорий в единое княжество не было, существовала лишь субъективная воля великого князя. Это также во многом объясняет крайнюю изломанность и изменчивость территориального деления.

В этот период отсутствовало среднее звено между удельным княжеством и волостью – именно из-за отсутствия постоянной территории уделов. Оно начинает оформляться лишь в середине XV в., когда «на смену удельному пестрополью приходила уездная система, проверенная жизнью первоначально на «уезженной» (проверенной во время поездок княжеских администраторов) территории Московского княжества»[4].

Уезд, как управленческая категория, возникает, таким образом, в середине XV в. Он создавался наряду и вместо удела, но был далеко не тождественен ему по своим очертаниям: как правило, на базе территории удела создавалось 2-3 уезда, причем уезды унаследовали основные недостатки удельной системы. Несовпадение границ удела и уезда во многом объясняется тем, что они имели разное происхождение. Так, Б.Н. Чичерин доказывал, что «не одни поземельные владения определили уездное разделение», уезд, по его мысли, происходит от бывших судебных округов и возник «из прежних судебных отношений, вследствие чего уезд назывался иногда присудом»[5], а М.Н. Тихомиров вел происхождение уезда от податного округа XII в[6]., который князь объезжал для сбора дани.

Именно в начальный московский период складывается в развитом виде удельно-вотчинная система государства. Уделы сохраняются, но распоряжение уделами и их правителями уже становится прерогативой великого князя. Уже при Дмитрии Донском князья, потерявшие свои уделы, назначались наместниками и воеводами, смешивались с боярами, за счет чего рос управленческий класс[7]. В XV в. понятие наместника для обозначения управителя уездом и (чаще всего) уделом становится уже общеупотребительным.

Первичной же формой организации территории постепенно становилось не административное учреждение, а феодальное владение – поместье или имение, и в таком виде система низового управления дожила вплоть до отмены крепостного права в 1861 г. (у государственных крестьян – до реформы 1837-38 гг.), когда на ее базе сложилась система волостей.

При Иване III и его сыне Василии III, когда расширение пределов Московского государства идет лавинообразными темпами, происходит и закономерное усложнение структуры территориального устройства.

Систему территориального устройства отличало сочетание двух разнородных принципов управления, вытекавшее из того факта, что страна в административном отношении делилась на территории, входившие в состав дворцового хозяйства, и «черные» податные волости и города. Если в податных землях управляли наместники (во главе уездов и городов) и волостели (соответственно, во главе волостей), то территории дворцовых земель находились «под началом посланного из дворца путного боярина. Таким образом, система местного управления представляла собой сочетание «путей» и «кормлений». … Следует отметить общее, роднившее оба типа управления – власть на местах сосредотачивалась в руках представителей великокняжеской власти, присланных из центра»[8].

Именно в этот период окончательно формируется характерный для традиционной (по М. Веберу) бюрократии принцип «кормления», т.е. сбора в свою пользу определенных поборов и пошлин. Государство, таким образом, снимало с себя ответственность за денежное содержание территориальных чиновников, возлагая ее на совокупное общество, что, естественно, повлекло за собой необходимость частой смены чиновников на местах.

С другой стороны, система кормлений отнюдь не оставалась неизменной. «С формированием великокняжеского двора право на кормление в основном узурпировали его члены. Провинциальные служилые люди оказались вне такой системы кормлений. Местное городовое дворянство было недовольно тем, что оказывалось в сфере юрисдикции кормленщиков. Напряженность возникала и в системе управления: наместник не имел широкой опоры на местах. Ситуация усугублялась тем, что перед кормленщиком открывались широкие возможности для произвола»[9].

Это стало одной из причин того, что уже в первые годы правления Василия III в систему территориального управления были внесены очередные изменения, направленные на укрепление позиций центральной власти: появились городовые приказчики, которые, хотя и назначались правительством, но только из числа местных городовых дворян. «Появление городовых приказчиков симптоматично: здесь ощущается не только стремление ограничить власть наместников и волостелей. Идет поиск институтов, способных заменить кормленщиков»[10].

В то же время реформирование территориального управления явно говорило и о том, что правительство уже в первые годы XVI в. испытывало острый кадровый голод: с одной стороны, у государства не было в достатке опытных и честных чиновников для посылки на места из центра, но, с другой стороны, не было у государства и достаточных финансовых средств, чтобы оплачивать труд своих служащих на месте. Осознание этого факта стало одним из главных побудительных мотивов при тех реформах, которые проводила впоследствии Избранная Рада.

Разрастание функций государства закономерно требовало и все большего вмешательства государства в дела местного самоуправления: государство начинает подминать под себя и заставлять служить своим интересам крестьянскую общину. На нее уже в XVI в. были возложены тягловые функции – разверстка, исполнение разнообразных повинностей, сборов. Община, таким образом, с течением времени все больше стала превращаться из органа местного самоуправления в низшее звено государственного управления, что еще раз подчеркивало нарастание процесса централизации и унитаризации власти.

Характерно при этом, что как власть, так и население вовсе не считали выборность неким достижением или показателем общественного доверия: государство посредством реформы всего лишь скидывало вниз те полномочия, которые ему самому было осуществлять затруднительно, а население воспринимало (во многом справедливо) такую выборность не как право, а как тяжкую повинность, и стремилось от нее избавиться. Не случайны репрессии правительства против уклоняющихся от выборов, вплоть до уголовного преследования.

Следующим этапом в развитии системы территориального управления стала эпоха реформ Избранной Рады, знаменовавшая собой прогрессивность первого периода правления Ивана IV. Реформы проводились в течение почти десятилетия, что отражает, очевидно, трудности в их осуществлении. Парадоксальным образом на замедлении реформ сказались и успехи во внешней политике: захват ханств и переключение внимания на освоение новых территорий приводили к временному отступлению от реформ.

Сердцевинным в этих реформах стало создание новых органов местной власти – губных и земских изб во главе с губными и земскими старостами. Принципиальная новизна вновь создаваемых органов власти заключалась в том, что они были не назначаемыми, а выборными, причем во время выборов соблюдался принцип представительства от местных сословных групп.

Губная реформа начала проводиться еще до прихода к власти Ивана Грозного: первые грамоты датированы 1539 г. Однако изначально губы существовали далеко не повсеместно (как нечто вроде эксперимента) и с довольно ограниченным набором функций уголовного характера. Кроме того, «губные учреждения на местах были созданы не путем ликвидации системы кормлений, а параллельно им, с тем, чтобы постепенно вытеснить управление наместниками и волостелями»[11].

Избранная Рада внесла в эту систему только то изменение, что сделала ее с 1555 г. всеобщей, а кроме того, заметно расширила полномочия губных старост. Согласно реформе, «часть полномочий наместника передавалась выборным людям – губным старостам и его помощником «лучшим людям», замененным вскоре целовальником (утверждались «целованием креста»). Губной староста избирался из дворян, а целовальники – из крестьян и посадских. Выборные люди ловили, судили и даже казнили разбойников, заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих»[12]. Добавим, что губной староста был дворянином как правило, но не всегда: «в Поморье, где поместного землевладения вообще не было, даже губные старосты избирались из числа посадских и волостных людей, а иногда вообще их функции передавались земским старостам»[13]. И если изначально губы понимались как судебные округа, то это, впрочем, не мешало им заниматься проблемами, далеко выходящими за пределы юридических: такими, как земельные отношения, промыслы, рыбная ловля и т.д.[14]

Собственно говоря, понятия губ, земств и уездов обнимали собой одни и те же территории (правда, губы впоследствии стали объединять и по нескольку уездов). В качестве территории государства они назывались уездом, в качестве судейского округа – губой, а в качестве местного самоуправления – земством, или землей. Кроме того, поскольку земская реформа проводилась после губной (в 1555-56 гг.), то земские органы постепенно вытесняли собой губные. Различие между этими территориями заключалось также и в том, что земства в основном располагались в черносошных и дворцовых землях.

Формирование новых властных институтов закономерно повлекло за собой и отмену кормлений, которая, впрочем, также была проведена не одномоментно, а в два приема: вначале (в 1549-50 гг.) были существенно ограничены полномочия кормленщиков, а сами кормления стали заменяться кормлеными откупами, и лишь позднее (к 1556 г.) произошло окончательное упразднение кормлений. При этом полномочия кормленщиков перераспределялись как вниз (в губы и земства), так и вверх (в центральные приказы), то есть реформа означала вместе с тем и усиление полномочий центральных органов управления.

С введением выборности руководители территорий утратили важные полномочия, которыми прежде наделялись назначаемые чиновники (сбор податей, налогов и т.п.). Иначе говоря, Избранная Рада Ивана IV пошла на территориальную реформу не потому, что была принципиальной сторонницей выборности и местного самоуправления, а из-за нехватки управленческих кадров и средств в казне на их содержание.

Суть реформы состояла в наделении властными функциями именно выборных учреждений и в насыщении их, помимо всего прочего, и широкими судебными прерогативами. Местные выборные органы должны были отчасти компенсировать слабость государства, уже способного отказаться от кормленщиков, но еще не готового создать бюрократизированную, разветвленную ветвь административной, налоговой и судебной власти на местах. Встроенные в вертикаль власти, земские и губные органы самоуправления были призваны обеспечить функционирование государственной власти в низовом звене.

Именно при Иване IV сформировалось достаточно четкое подразделение приказов на отраслевые и территориальные. При этом существование для некоторых (но не для всех) территорий своих приказов (Сибирского, Казанского, Астраханского, впоследствии Малороссийского) воспринималось, прежде всего, как признание особенностей этих территорий, а значит, и управления ими; впрочем, эта «особость» не означала еще автономного статуса соответствующих территорий[15]. Нужно отметить, что хотя произведенное разделение приказов было вполне определенным и делало систему управления территориями более структурированной, но само по себе существование приказов нескольких типов окончательно запутывало систему управления, не давая разрешить ключевую проблему: подведомственной подчиненности той или иной проблемы.

Однако разумные в целом реформы, позволившие рационализировать и упорядочить территориальное управление, просуществовали недолго. Учреждение опричнины в 1565 г. привело к коренным изменениям в управлении территориями: вся страна была произвольно поделена на опричнину и земщину, тем самым были созданы параллельные структуры власти. В свою очередь, уничтожение опричнины означало в то же время и определенный возврат к структуре управления, сложившейся перед ее началом.

При этом политический режим приобрел весьма своеобразный характер. Формально монархия продолжала функционировать как сословно-представительская: действовали Боярская дума, Земские соборы; но, тем не менее, их действительная роль обессмыслилась, и даже после отмены опричнины в 1572 г. ни один высший чиновник не мог чувствовать себя свободным от бессудных преследований, вплоть до казней. Полномочия монарха приближались, по сути своей, к абсолютным, но, тем не менее, это не изменяло саму форму правления. Всё это не позволяло рационализировать и управленческий слой (бюрократию), оставляя его в традиционных рамках.

Дальнейшим этапом в развитии территориального управления стала эпоха Алексея Михайловича, когда сословно-представительная монархия перерастала в абсолютную. Это было сопряжено, помимо всего прочего, с падением роли и дальнейшим прекращением деятельности Земских соборов, которые представляли интересы не только социальных групп, но и различных территорий.

В связи с дальнейшим расширением территории государства и вхождением в его состав территорий с иными управленческими традициями принципы территориального управления усложнились. Был признан особый управленческий статус Украины. После вхождения в 1654 г. в состав России она существовала в ней на правах автономии. Таким образом, вновь произошел возврат к более свободным, квазифедеративным отношениям внутри государства. Если основная российская территория подразделялась на уезды, то на Украине было признано традиционное деление на полки во главе с полковыми старшинами. По вопросу о пределах полномочий гетмана шел спор между Москвой и Киевом: Украина хотела уровня, сравнимого с конфедеративным, когда полномочия гетмана ограничиваются лишь в сфере сношений с другими государствами.

В области же управления собственно великорусскими территориями господствовали противоположные этому тенденции: к унитаризации, к ограничению выборности и местного самоуправления. С переходом к абсолютизму появился в роли руководителя территории, вначале наряду с выборными избами, а потом и вместо них, так называемый городовой воевода, который, вопреки названию, отвечал не только за город, но и за уезд в целом; и не только за военные дела, но и за всё управление. Воеводское правление вначале возникло на окраинных и вновь присоединенных землях (Предуралье, бывшее Казанское ханство), но затем было распространено и на всю остальную территорию страны.

Появление воевод выглядит во многом отступлением (объяснимым, впрочем, политическими и экономическими последствиями Смутного времени) к системе наместников-кормленщиков, но с одним важным изъятием, заключавшемся «в выплате воеводам в централизованном порядке денежного жалованья из московских четей-приказов»[16] (что, впрочем, не мешало получению от населения «почестей» и «поминков», «праздничных денег» и «вседневных харчей», «въезжих и отъезжих денег»[17]). Кроме того, ряд исследователей отмечал в деятельности воевод своеобразное сочетание единоначалия и коллегиальности[18]. Иначе говоря, это уже был крупный шаг вперед на пути к рациональной (опять же по Веберу) бюрократии.

И, наконец, третьей стороной реформ территориального управления при Алексее Михайловиче и его сыне Федоре Алексеевиче было создание более крупных, чем уезды, административно-территориальных единиц – разрядов, что было обусловлено недостатками уездного деления.

Так же, как и в последующих преобразованиях Петра I, в этой реформе очень заметна военная составляющая. Не случайно такие разряды возникали, прежде всего, на пограничье (Серпухов, Тула, Белгород, Смоленск, Тамбов и др.) и выполняли в большей степени военно-защитные функции. К этой реформе, произведенной в 1663-65 гг., напрямую примыкает проведенная в 1679 г. правительством Федора Алексеевича военно-окружная реформа, в результате которой 12 разрядов-округов охватили всю территорию страны[19]. Разряды-округа, несмотря на то, что их воеводы имели разную компетенцию, а ряд внутренних округов (Московский и др.) впоследствии был ликвидирован, сыграли существенную роль в организации пограничной обороны, в улучшении административного управления на местах. По сути дела, разряды подготовили появление петровских губерний, и первая централизация территорий и губерний, и уездов связана, таким образом, не с Петром I, как это принято считать, а с Алексеем Михайловичем.

Выводы:

1. На начальных этапах Московского царства стремление любой ценой, в том числе и ценой привилегий, преференций для отдельных групп местных властителей, обеспечить объединение земель вокруг Москвы, предопределили достаточное разнообразие форм такого объединение, наличие множества разнородных единиц территориального управления.
2. Колебания между выборностью и назначаемостью, характерные для Московского периода, вызывались не столько властными интересами, сколько экономическими и административными возможностями. Выборность при этом не может трактоваться как свидетельство демократизма государственной власти.
3. В течение Московского периода территориальное управление усложнялось, переходя от изначальной неструктурированности ко все более четкой, упорядоченной структуре. Такая рационализация территориального управления стала предпосылкой реформ, проводившихся на последующем этапе развития государства.

Обсудить на форуме                    В начало