Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы

Раздел I. Теоретические и правовые основы территориального управления государством

Глава 1.2. Общие основы теории территориального управления

А.В. Усягин

1.2.3. Критерии эффективности и оптимальности территориального управления

Как мы уже указывали, главной проблемой территориального управления является необходимость построения максимально эффективной, оптимальной по количественным и качественным параметрам системы управления территориями, то есть такой системы, которая позволяла бы функционировать без сбоев механизму обратной связи во взаимоотношениях между государством, обществом и личностью на различных территориальных уровнях управления. Очевидно, что описываемая в подобных характеристиках эффективность территориального управления может быть достижима только в рамках политической демократии и развитого гражданского общества, то есть при условии функционирования механизма «обратной связи», предохраняющего государственное управление от вредных для общества и малопродуктивных решений.

При этом практика государственного строительства указывает нам на неустранимое до сих пор противоречие. С одной стороны, государство стремится (или, по крайней мере, должно стремиться) осуществлять максимально эффективное управление территориями. Побудительным мотивом при многочисленных реформах территориального управления, как реализованных, так и нереализованных, было именно осознание неэффективности сложившейся системы и стремление достичь искомой эффективности.

С другой стороны, эта цель не была достигнута ни на одном из этапов реформирования территориального управления. Многочисленные попытки преобразования управления территориями не привели к построению эффективной системы воздействия на территории, которое обеспечивало бы их оптимальное развитие и управляемость. Потенциально примером успешного разрешения заявленной проблемы могло бы послужить экономическое районирование 1920-х гг., однако оно было свёрнуто, едва начавшись.

Следствием этого противоречия явилось то, что государство, как правило, достаточно слабо контролирует процессы, протекающие в его регионах. Конкретные формы, иллюстрирующие данное положение, могут быть различны на разных этапах политического развития: от удельной системы древней Руси до феномена «региональных баронств» в современной России. Ответом на эту проблему становились спорадические попытки государства взять под свой полный контроль региональные политические процессы, однако эти попытки зачастую приводили к обратному результату: заявленная государством предельно жесткая централизация оборачивалась фактическим самоуправлением огромных регионов, от Дона до Сибири.

Самое же главное состоит в том, что стремление централизовать, вплоть до мелочей, управление регионами приводило к стагнации регионального развития, так как центральная бюрократия по определению не способна учитывать специфику того или иного региона, исследовать и использовать все местные особенности территорий.

В проблеме достижения эффективности и оптимальности территориального управления можно выделить две стороны: во-первых, это проблема эффективности самой структуры территориального устройства; во-вторых, – проблема эффективности территориального управления как такового.

Так, исследование структуры территориального управления требует анализа, прежде всего, его количественных характеристик, в частности, количества единиц территориального управления. В этом смысле система территориального управления России на различных этапах своего развития знала две крайности:

а) либо число управляемых объектов становится избыточно большим (более 300 уездов в допетровской России, около 100 единиц управления в предреволюционной России, 89 субъектов Федерации сегодня), а их роль и значение, соответственно, падают;

б) либо число объектов управления резко уменьшается (8 губерний у Петра I, 7 федеральных округов у Президента В.В. Путина), но сами они становятся чрезмерно крупными, а потому малоуправляемыми.

История территориального управления в России представляет, таким образом, постоянное чередование волн укрупнения и разукрупнения территориальных единиц. Это чередование волн территориального деления показывает, что всякий раз при проведении территориальных реформ и укрупнение, и разукрупнение превышают допустимые пределы. Система стремится к оптимуму, но достигает максимума (до нескольких сот регионов) или минимума (7-8 регионов). В связи с этим закономерно возникает вопрос: каково должно быть число управляемых объектов на каждом этаже управления в такой системе территориального устройства?

Менеджмент предлагает нам для характеристики управляющего воздействия т. н. число Меллера (7 + 2). Однако этот принцип, возможно, действенный при управлении организациями и предприятиями, оказывается не вполне подходящим там, где дело касается управления территориями.

Эмпирическим путем мы уже установили, что всякий раз, когда число управляемых объектов сокращается до 7-8, система стремится разукрупнить регионы. В связи с этим, как представляется, более продуктивным было бы использование кибернетического принципа, подразумевающего, что число охватываемых той или иной системой подсистем должно насчитывать 20-25 единиц. Отсюда следует два вывода:

1. Теоретический. Очевидно, оптимальное число управляемых объектов будет не 7-8 (как это предложено, в частности, последней реформой территориального управления в 2000 г.), а 20-25.
2. Практический. Очевидно, созданные в 2000 г. федеральные округа будут в связи с этим (а также по причинам, изложенным ниже) также разукрупняться.

Вторым вопросом при анализе эффективности территориального управления становятся количественные характеристики самого региона (численность населения, площадь территории, научный, промышленный потенциал, и т.д.).

При существующем разбросе между регионами в численности населения, а также в экономическом и интеллектуальном потенциале лишь самые крупные субъекты федерации, с населением не менее 3-4 млн. чел., имеют шанс выйти на уровень действительно самостоятельных, внутренне самодостаточных регионов, образующих собой замкнутые системы управления. Более мелкие регионы (особенно с населением менее 1 млн. чел.) в такой ситуации неминуемо становятся заложниками более крупных регионов, неизбежно в своем развитии зависят от них и от федерального центра. Именно этим объясняются многочисленные предложения и проекты об укрупнении субъектов.

Рассуждая о том, какие размеры территориальных единиц были бы оптимальны, необходимо выделить:

а) первичную самодостаточность региона, при которой он способен обеспечивать внутренние хозяйственные связи и нужды, создавать местный торговый рынок (такая первичная самодостаточность возникает, видимо, при уровне ≈ 200-300 тыс. чел, т.е. при уровне, который мы бы определили как пограничный для формирования политической территории);

б) и вторичную самодостаточность региона, когда он вступает в сложные многообразные связи с иными рынками и регионами. Именно этот уровень (в масштабах ≈ 3-4 млн. чел.) по преимуществу обеспечивает непосредственную связь с центром.

Те же критерии можно отнести и к местному самоуправлению. Здесь можно выделить:

а) мелкую земскую единицу, по определению не способную выполнять подлинно земские функции, насчитывающую ≈ 10-15 тыс. чел. и менее (именно такие характеристики имеет большинство современных сельских районов, которые в силу этого не могут обеспечить финансирование местных бюджетов);

б) и подлинно самоуправляемую местную единицу, обеспечивающую действительную автономность местного самоуправления и напрямую связанную с центром: такие отношения возникают при уровне ≈ 60-80 тыс. чел. и более.

Кроме количественных критериев, структуры территориального управления характеризует также и конфигурация самих управленческих звеньев. Сюда относится, прежде всего, несовершенство границ, искажающее управленческие отношения и снижающее эффективность управляющего воздействия. России традиционно присуще несовпадение границ: административных и экономических, административных и этнических. Изначально границы складывались хаотически, принадлежность города либо волости к тому или иному уезду становилась делом случая. При создании губерний перечисленные выше факторы территориального управления не были приняты во внимание, возобладал механистический подход к формированию государственных территорий. Поскольку же при всяком территориальном преобразовании предыдущие границы не исчезали вовсе, а так или иначе использовались в новом территориальном размежевании, то в результате на каждом новом этапе реформирования территориального управления аккумулировались не столько достоинства, сколько недостатки каждого этапа.

Полиэтничность территории еще более запутывает проблему границ. Анклавность расселения большинства российских этносов делает проблематичной возможность достижения гармонии между административными, экономическими и этническими границами.

В том, что касается эффективности и оптимальности собственно управляющего воздействия на территории, необходимо вычленить следующие проблемы: какова должна быть степень ответственности и уровень полномочий на каждом из этажей территориального управления; каковы должны быть механизмы коммуникаций между ними.

Любое управление в обществе базируется на некоторых общих принципах, таких, как принцип объективности управления, принцип демократизма, принцип правовой упорядоченности, принцип публичности, принцип научности, принцип состязательности, принцип оптимальности и др.

Принципы управления воспринимаются как дóлжное, как требования, которые предъявляются к управлению. Иначе говоря, эти принципы описываются в теории, но далеко не всегда осуществляются на практике. Практика же, наоборот, показывает, что в процессе управления власть стремится не учитывать мнения ученых, секретить информацию («информация есть власть»), ставить задачи, неисполнимые при современном развитии общества, принимать противоречивые нормативные акты, и т.д.

Очевидно, что сама власть, без общественного контроля, без обратной связи, не в состоянии осуществлять принципы. Возникает соблазн бесконтрольного управления, при котором принципы мешают. Отсюда – проблема возникновения диспринципов, т. е. отклонения от идеальной модели принципов управления. Задача общества – в том, чтобы вернуть власть к принципам, заставить исполнять их. Именно в этом заключается важнейшая общественная роль политического управления.

Несоответствие управленческой практики управленческим принципам становится одной из основных причин неэффективности территориального управления. Для примера приведем, как реализуются основные управленческие принципы в процессе территориального управления в России.

1. Принцип научности. Как правило, территориальные реформы проводились в нашей стране бюрократически, мнение ученых практически никогда не учитывалось. На долю ученых оставались либо комментарии по поводу уже состоявшихся реформ (причем чаще всего власть требовала обоснования задним числом благодетельности проведенных преобразований), либо дискуссии о возможных вариантах реформирования, проводимые в рамках научного сообщества (научные конференции, статьи в научных журналах и т.п.), но не имевшие выхода на уровень принятия политических решений. Единственная реформа, проведенная на научных принципах (1923-1930 гг.), просуществовала очень недолго.
2. Принцип демократизма. Роль населения в процессах территориального строительства минимальна. Затруднительно привести хотя бы один пример, когда бы реформу предваряли мониторинги общественного мнения, или когда бы в основание реформы были положены пришедшие снизу, «самотеком», предложения по территориальному переустройству.
3. Принцип публичности. В основном объявление реформ происходило неожиданно для населения страны, без предварительного обсуждения возможных вариантов переустройства и отбора лучшего из вариантов. Причем сами по себе дискуссии о необходимости реформ могли продолжаться и десятилетиями, – но в итоге они не оказывали никакого влияния на принятое политическое решение. Единственным исключением служит опять же подготовка и осуществление реформы 1923-1930 гг.
4. Принцип объективности. При формировании государственных территорий объективно существующие факторы (демографические, экономические, географические, культурно-исторические и т.д.), как правило, не принимались во внимание. Политическое руководство исходило чаще всего из соображений административного, и, прежде всего, фискально-карательного удобства. Зачастую и вовсе регионы создавались «на вырост» и на момент образования не имели достаточного демографического и экономического потенциала развития.
5. Принцип сочетания экономического и административного районирования. Действие этого принципа также реализовалось только при проведении реформы 1920-х гг. В итоге на сегодняшний день сложилась ситуация, при которой несовпадение административного районирования (реализованного, в том числе, и при создании федеральных округов) с экономическим тормозит создание эффективной системы территориального управления.
6. Принцип сочетания ведомственного и территориального управления.

Наряду с чередованием волн укрупнения – разукрупнения для территориального управления в России характерно и чередование волн ведомственности и местничества. Своеобразное единство и борьбу противоположностей в действии этих принципов мы также можем наблюдать на всем протяжении российской истории.

В XVI-XVII вв. это проявлялось в деятельности отраслевых и территориальных приказов, что приводило к неопределенности сфер влияния и пределов полномочий каждого из этих типов ведомств. В XVIII-XIX существовала конкуренция между министерствами и генерал-губернаторами по степени влияния на деятельность губернаторов.

В советский период в 1920-е гг. преобладали территориальные принципы управления; в 1930-50-е гг., с переходом к административно-командной системе управления, их сменил отраслевой подход, и количество наркоматов (с 1946 г. – министерств) увеличивалось в геометрической прогрессии: на месте созданного в 1932 г. первого отраслевого наркомата тяжелой промышленности к 1953 г. действовало уже 79 министерств и ведомств.

Приведенные примеры показывают, что применительно к территориальному управлению в России можно говорить скорее не о принципах, а о диспринципах, то есть об искажении политической властью объективно существующих принципов управления.

На эффективности территориального управления в значительной степени сказывается перманентный недостаток ресурсов государства для управляющего воздействия на территории. Отсюда – и земско-губная реформа Ивана Грозного, и своеобразие городского самоуправления при Петре I, и земская реформа 1864 г. Такова же логика взаимоотношений государства с низшими уровнями управления (региональным и муниципальным) на современном этапе. Государство стремится спустить вниз те полномочия, которые не в силах осуществлять само, заставить территории нести расходы по собственному содержанию.

Оптимальность управления может пониматься как количественная и качественная. Говоря о количественных характеристиках, необходимо отметить очень большую дробность территориального устройства, наличие одномоментно нескольких (на сегодняшний день – шести) видов регионов, чрезмерное количество территорий, вытекающий из этого факта недостаточный потенциал (демографический, интеллектуальный, экономический и т.д.) большинства из них. Отсюда – необходимость укрупнения регионов, которая носит далеко не субъективный характер.

В качественном отношении можно выделить, с одной стороны, недостаточный контроль центра над регионами, с другой стороны – недостаточное число каналов для воздействия регионов на центр, защиты своих интересов перед ним. Современная система территориального управления представляется одновременно и неуправляемой, и несамодостаточной. Торжествует типичная для авторитарного режима ситуация, когда нет достаточных рычагов для воздействия ни у государства на общество, ни у общества – на государство. В итоге ни интересы государства в целом, ни интересы его составных частей в достаточной мере не защищены, а основным механизмом территориального управления становится ведущийся с переменным успехом своеобразный торг между центром и регионами по поводу прав и полномочий.

Таким образом, можно сделать вывод, что эффективная и оптимальная система управления территориями в нашей стране не выстроена, и ее построение остается главной целью территориального управления.

Выводы:

1. При анализе эффективности территориального управления необходимо вычленить сущностные параметры (проблемы качества управляющего воздействия на территорию) и формальные (проблемы количества единиц и уровней территориального управления).
2. Повышение эффективности территориального управления требует устранения несоответствий как в количественных параметрах между субъектами (в интеллектуальном, научном, индустриальном и демографическом потенциале), так и в количестве самих субъектов федерации.
3. Критериям оптимальности количества субъектов и подсубъектных образований отвечают не предложенные в менеджменте показатели 7+2, а кибернетические показатели 20-25 единиц управления.

Проблема качества территориального управления может быть решена основе соблюдения научных принципов, отхода от диспринципности территориального управления, при неуклонном возвышении уровня самостоятельности субъектов федерации, последовательной реализации принципа делегирование полномочий, реализуемых на региональном и местном уровнях управления.

 

Обсудить на форуме                     В начало