Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы

Раздел I. Теоретические и правовые основы территориального управления государством

Глава 1.2. Общие основы теории территориального управления

А.В. Усягин

1.2.2. Территориальное устройство и территориальное деление

Принципы территориального управления в значительной мере определяются формой территориального устройства. Так, унитаризм подразумевает наличие, прежде всего, вертикальных связей, при которых существует соподчинение всех уровней управления, строгую централизацию управления, вплоть до назначаемости региональных властей. В то же время федерализм означает разграничение полномочий между центром и регионами, право регионов на законотворческую деятельность, не противоречащую федеральному законодательству, наличие избираемых органов власти, как в законодательной, так и в исполнительной ветвях власти.

В свою очередь, конфедерация предполагает перевернутую пирамиду распределения полномочий: не центр решает, какую часть своих полномочий передать вниз, как в федерации, а наоборот, регионы отдают часть своих полномочий центру по своему усмотрению; законодательство строится таким образом, что не региональные законы основываются на федеральных, а наоборот, общее законодательство конфедерации не может противоречить субъектному. При этом федерализм, конфедерализм либо унитаризм подразумевают одновременно и форму территориального устройства, и систему организации власти.

Характерной особенностью России на всех этапах ее истории (киевском, московском, имперском, советском и постсоветском) является переплетение всех трех принципов территориального устройства: унитарности, конфедерализма и федерализма. Если учесть, что основные факторы, объясняющие сложный, многосоставный характер территориального устройства России, мало изменяются, то это позволяет экстраполировать тезис о неоднозначной определимости формы территориального устройства не только на прошлое, но и на будущее состояние российского государства.

Различные подходы к разрешению территориальных проблем отражаются в типах федерации: административно-территориальной и национально-территориальной. Административно-территориальная федерация предлагает более простую схему территориального устройства. При размежевании государства на субъекты и проведении границ между ними учитываются, прежде всего, экономические, географические и демографические факторы. Экономический принцип предполагает учет естественно-географических и производственных особенностей страны, размеров ее территории, численности и плотности населения, его тяготение к определенным экономическим центрам, направление и характер путей сообщения, размещение производительных сил. В то же время национально-территориальная федерация предполагает, что во внимание принимаются, прежде всего, этнические факторы, и границы субъектов должны максимально соответствовать ареалу расселения этносов. При этом возникает противоречие с экономико-географическими и демографическими факторами районирования.

Создание национально-территориальных автономий становится обычно реакцией со стороны государства на обострение межэтнических противоречий. Однако такой механизм разрешения противоречий – далеко не единственный и вовсе не обязательно оптимальный: возможна, например, национально-культурная автономия.

Именно национально-территориальная концепция была воплощена в практике территориального строительства советского периода. Такая привязка нации к территории была достаточно типична для марксизма. Не случайно, что именно общность территории выступает, в частности, у И.В. Сталина как один из главных нациеобразующих признаков[1].

Попытка наполнить реальным содержанием декларативные положения Конституции фактически привела к распаду СССР. Подобно этому и в так называемой «большой Югославии» (СФРЮ) и Чехословакии (ЧССР) последовательное применение национального принципа при строительстве государства приводило к его распаду.

Именно реализация национально-территориальной федерации влечет за собой появление концепции титульного этноса, что ведет, в свою очередь, к неравноправию граждан в зависимости от национальности. Таким образом, эта концепция закладывает мину замедленного действия под единство государства, чревата опасностью перерастания конфликтов из латентной в открытую и даже вооруженную фазу развития.

Административно-территориальная федерация по определению более стабильна, устойчива и предсказуема. Если в административно-территориальной федерации преобладают центростремительные тенденции, то в национально-территориальной федерации, наоборот – центробежные. Кроме того, именно национально-территориальная федерация благоприятствует формированию региональных политических элит на этнической основе, когда руководители территорий прямо заинтересованы в максимальном возвышении своего статуса, вплоть до независимости от центра.

Мононациональность государства не обязательно предполагает административно-территориальный принцип устройства государства, так же как полиэтничность отнюдь не обязательно приводит к реализации национально-территориальных принципов организации управления. Характерной иллюстрацией к этому положению служит Швейцария, где мы наблюдаем дисперсность состава федерации. Несмотря на то, население страны подразделяется на три основных этноса, каждый этнос разведен между несколькими кантонами, что не позволяет реализовать центробежные тенденции и предохраняет от распада государства. Подобным примером может служить и Германия, где границы земель не совпадают с ареалами распространения диалектов и расселением этнографических групп.

Противоречие между административно-территориальным и национально-территориальным принципами приводит к формированию концепций смешанной, или асимметричной федерации, характерным примером которой является Российская Федерация. К этой концепции примыкает и понятие, также часто употребляемое по отношению к современной России, договорной федерации, подразумевающее наличие отдельных договоров между федеральным центром и территориями (прежде всего, национально окрашенными), что неизбежно влечет за собой неравенство прав и привилегий отдельных регионов.

Из всего вышесказанного следует, что на проблемы территориальной организации населения накладываются и проблемы межэтнических взаимоотношений. Этнический фактор всегда является осложняющим фактором в процессе территориального размежевания, препятствуя оптимизации территориального управления.

Не случайно в первом же Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в феврале 1994 года отмечалось, что укреплению российского государства препятствуют множество национальных проблем, порожденных «противоречивостью двух изначально заложенных в основу государственного устройства Российской Федерации принципов: национально-территориального и административно-территориального. Это отчетливо проявляется сегодня, когда происходит перераспределение властных функций и полномочий между федеральными органами и субъектами Федерации»[2].

Существует четко прослеживаемая взаимосвязь между формами территориального устройства, с одной стороны, и формами правления и политическими режимами, с другой. Так, федерализм более органичен для республики, нежели для монархии – ей, в свою очередь, ближе унитаризм. Однако связь эта, бесспорно, неявная. В мире можно найти достаточно много примеров как унитарных республик (Болгария, Греция, Исландия, Польша, Португалия, Турция), так и федеративных монархий (Бельгия, Канада, Малайзия, Арабские эмираты).

Столь же неявной будет взаимосвязь между формой территориального устройства и политическим режимом. Так, унитаризм вовсе не обязательно подразумевает отсутствие демократии. Многие современные развитые демократии являются унитарными государствами (Франция, Италия, Швеция, Дания, в значительной степени – Великобритания и Испания).

С другой стороны, и государства, декларирующие себя как федеративные, не обязательно являются демократичными. «Федеральное мышление встречается и в культурах, основанных на коллективизме и иерархической организации общества. Координация интересов регионов и центра вполне может протекать, например, в форме соглашения между политическими элитами»[3]. Это, кстати, порождает дискуссии в научной среде по поводу того, насколько приложимо понятие федерации к средневековым обществам, где координация территориальных отношений происходила на основе обычного права либо внутриэлитных соглашений. В нашей стране эти дискуссии разворачиваются, в частности, по поводу положения территорий в Киевской Руси и Московском государстве.

Применительно к государствам, где объединяются не территории как таковые, не население этих территорий, а элиты и лидеры территорий, продуктивным будет применение понятия патримониальной формы территориального устройства (лат. patrimonium – вотчина)[4], поскольку основным, что связывало воедино территорию, были сюзеренно-вассальные отношения, головные вассалы имели своих подвассалов, и даже более того: глава территории мог быть вассалом нескольких государей (и, опосредованно – государств)[5].

Иначе говоря, подлинная федерация может быть только продуктом всенародного волеизъявления и, следовательно, может возникнуть и существовать только на базе демократии. С другой стороны, и демократия осуществляется только в территориальных формах; внетеррито­риальной демократии не бывает. Не случайно поэтому характерной чертой развития демократий в ХХ в. стало нарастание федералистских тенденций во многих из них, когда форма территориального устройства не поддается однозначному определению. Так, при описании современных Великобритании, Италии или Испании используется спектр понятий: децентрализованное унитарное государство, государство автономий, региональное государство, квазифедерация, федерализм de facto.

Федеративное устройство, как правило, возникает в обществах, четко разделенных на несовпадающие по интересам социальные группы: этнические, этнографические, конфессиональные и т.д. Федерализм в этом случае становится средством смягчить противоречия между ними, наладить механизм взаимодействия. Наличие сложной этнической структуры в государстве, осложняемой межэтническими противоречиями, приводит к реализации принципов партиципаторной демократии, которая подразумевает фиксированное распределение мест в парламенте и в правительстве за этническими либо конфессиональными группировками.

В мире яркими примерами этого являются Ливан с фиксацией государственных постов по конфессиональному принципу, большая Югославия 1980-х гг., где существовала ротация президентского поста между национальными республиками. Характерно, что как только президент Сербии Слободан Милошевич, получив в ходе очередной ротации пост союзного президента, отказался от дальнейшей ротации, это привело к распаду единой Югославии и серии межэтнических войн.

Примеры подобной системы можно найти и в современной России. Так, в русле концепции партиципаторной демократии находится предлагавшийся до недавнего времени в Конституции Дагестана вариант, подобный югославскому, при котором пост Председателя Госсовета Дагестана распределялся между основными этносами республики.

Не случайно переизбрание в 1998 г. М. Магомедова на пост Председателя Госсовета Дагестана на второй срок было воспринято как «нарушение конвенции», как покушение на республиканскую конституцию, и породило многочисленные межэтнические конфликты. Также показательно и то, что отсутствие подобных механизмов в «двусоставных» республиках Кавказа является потенциально конфликтогенным, а в ситуации президентских выборов в Карачаево-Черкесии 2000 г. привело и к реальным межэтническим конфликтам.

Любопытно, что явочным порядком распределение руководящих постов между трайбалистскими и иными этнографическими группами существовало и в советской системе управления, прежде всего в закавказских и среднеазиатских республиках, позволяя перевести межнациональные и внутринациональные противоречия в латентную фазу.

Партиципаторная система, с одной стороны, позволяет смикшировать этнические конфликты, гармонизировать общественные отношения, приводит к большей стабильности в государстве. Однако, с другой стороны, в этом случае возникает противоречие между избирательными правами территории, этноса и личности; возникает, кстати говоря, и противоречие между республиканским и федеральным законодательством. Такое противоречие было устранено в итоге президентских инициатив по изменению порядка избрания глав территорий в 2004 г.

Общий вывод, который следует из обзора форм территориального устройства, состоит в том, что оптимальным для России будет не следование одной из вышеприведенных форм, а их сочетание. Такое полиэтническое и поликонфессиональное государство, как Россия, предполагает сложный, многосоставный характер федерации.

Выводы:

1. Отмеченное сочетание в России всех форм территориального устройства (унитарной, федеративной и конфедеративной) в сопряжении с пространством и временем является не только феноменом ее исторического развития, но и фактом современного ее состояния, что позволяет осуществить прогностические функции исследования.
2. Попытки разрешения национальных проблем на базе национально-территориальной (а не культурно-национальной) автономии в советский период не привело к гармонизации национальных отношений. В итоге этнический фактор и сегодня остается осложняющим фактором в деле построения эффективного территориального управления.
3. Точно так же, как в исследовании форм территориального устройства России мы видим сочетание всех форм одномоментно, так и внутри федеративной формы существует сочетание различных ее видов, чем еще раз подчеркивается сложносоставный характер территориального устройства Российской Федерации.
4. Противоречия между группами давления и интересов, основанными на этнических либо конфессиональных принципах, могут регулироваться в рамках не только федерализма, но и партиципаторной модели. В наиболее конфликтных регионах такая модель может способствовать гармонизации межнациональных противоречий.

Обсудить на форуме               В начало