Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы

Раздел I. Теоретические и правовые основы территориального управления государством

Глава 1.2. Общие основы теории территориального управления

А.В. Усягин

1.2.1. Политическое управление и территориальное управление

Политическое управление понимается в нашем пособии как интегральный термин, подразумевающий не только воздействие государства на общество, но и воздействие общества на государство, иначе говоря, их взаимодействие и взаимовлияние. Политическое управление реализуется не только в масштабах государства в целом, но и на различных его управленческих уровнях, из чего вытекает неизбежное наличие территориальных аспектов во всяком политическом управлении. Некоторые авторы в этой связи утверждают даже (и справедливо), что «любое управление не может не быть территориальным, т.к. всякая человеческая деятельность имеет пространственную протяженность и так или иначе основана на использовании атрибутов этого пространства»[1]. Точно так же можно согласиться с мыслью о том, «что политика всегда территориальна, а территория в большинстве случаев в той или иной степени политична»[2].

При этом в трактовке политического управления выделяют обычно три основных подхода. В рамках институционального подхода исследуются, прежде всего, отношения государственные, административные: воздействие государства на свои территориальные субъекты, изменения в территориальном устройстве и территориальном делении государства. В рамках бихевиорального подхода лучше всего показываются обратные связи: воздействие на власть индивидуумов, «атомов» политического процесса (в частности, требования общественности, выражаемые на митингах и в обращениях к власти, проекты территориального переустройства, инициируемые представителями общественности, как отражение их политической психологии). Структурно-функциональный подход играет в этой связи интегрирующую роль, не сводя управление только к деятельности институтов (и воздействию на институты), но и не отрывая деятельность политических акторов от институциональных подоснов.

Проблемы взаимоотношений центра и регионов, а также регионов между собой реализуются в принципе вертикального разделения властей, который подразумевает, что существует распределение прав и обязанностей не только между различными ветвями власти в центре (горизонтальное разделение властей), но и между тремя уровнями управления: центральным, региональным и локальным (местным), где также в том или ином виде можно проследить разделение властей на три ветви.

Теория власти, предложенная политической наукой, выделяет чаще всего четыре уровня власти: мега- (международные, межгосударственные объединения), макро- (государство), мезо- (субъекты государства) и микро- (муниципии). Правда, некоторые авторы почему-то настаивают на том, что «пространственный континуум может разделяться на: 1) локальный, 2) региональный и 3) глобальный уровни, конкретное содержание которых зависит от выбранной при анализе системы координат»[3]. Очевидно, что в этом случае будет потерян уровень государства как такового.

Подобно этому и некоторые политические географы по каким-то причинам выделяют три уровня: надгосударственный, государственный и субгосударственный[4]. При этом смешиваются столь разнородные понятия, как уровень регионов (субъектов государства) и уровень муниципий, который, повторимся, строго юридически в понятие государства не вписывается.

Еще более запутывает проблему уровней представление о том, что «макромасштаб примерно соответствует государственному или крупнорегиональному таксономическим уровням, мезомасштаб – уровням от группы экономических районов до области, микромасштаб – уровням не выше областного»[5]. Обращает на себя внимание в этой цитате смешение уровней: так, крупный регион относится здесь и к макро-, и к мезоуровням, а область – и к мезо-, и к микро.

Мезоуровень на разных исторических этапах развития Руси – России пластично менялся: изначально это были княжества, которые затем трансформировались в уделы, а те, в свою очередь, мутировали в уезды. Уезды стали основной таксономической единицей до начала XVIII в., и рассматриваются здесь, поскольку являлись следующим после государства этажом управления; именно их в этот период можно называть регионом. С начала XVIII в. таким этажом стали губернии. Наконец, в советский и постсоветский периоды этот уровень был представлен областями, краями и национальными автономиями. Без больших изменений эта градация сохранилась и на современном этапе развития.

Необходимо отметить, что само понятие мезоуровня по-разному воспринимается различными обществоведческими дисциплинами: с точки зрения общества (в рамках социологии и социального управления, как ее подраздела); с точки зрения власти (в рамках юриспруденции и государственного управления); и, наконец, с точки зрения экономики (в рамках менеджмента и стратегического управления). Это различие наглядно иллюстрируется нижеследующей таблицей:

Возникает проблема: начиная с какого из этих описанных уровней позволительно говорить о политическом процессе и политическом управлении, иначе говоря, на каком из этих уровней проходит граница между политическим и дополитическим. Можно предположить, что для восприятия процесса как политического необходимо:

• наличие групп интересов и конфликта интересов;
• конкуренции разнородных политических элит;
• конкуренции средств массовой коммуникации;

Необходимы, следовательно, диверсификация групп давления, влияния, интересов, диверсификация элит, диверсификация средств массовой коммуникации. И наоборот, монополия на власть и властные ресурсы (административные, финансово-экономические, культурно-информационные) лишает территорию качеств политической территории.

В политике необходим конфликт интересов, а следовательно, и конфликт властных группировок. Без этого нет политического процесса, нет и политического управления. Необходимо, далее, наличие:

• определенного интеллектуального потенциала, в т.ч. научного;
• определенного индустриального потенциала.

Иначе говоря, необходима развитая политическая, социальная и экономическая инфраструктура.

Эмпирическим путем можно установить, что все вышеперечисленные факторы начинают действовать лишь на территориях с населением в несколько сот тысяч человек. Статистические данные, в частности, по Нижегородской области[6], показывают, что в сельских районах (с населением от 12 до 62 тыс. чел.), как правило, издается одна газета, учрежденная районной администрацией, принимается две-три программы телевидения, причем исключительно государственного (ОРТ, РТР, ННТВ), реально, а не бумаге, действуют одна-две первичные организации политических партий (чаще всего КПРФ и «Единой России»). К этому можно добавить производственный монополизм одного-двух предприятий, образующих районный бюджет, сплоченность элиты, отсутствие, или, по крайней мере, латентный характер существования неформальных групп, способных оказывать воздействие на принятие управленческих решений.

Таким образом, при цифре менее 200-300 тысяч населения уже трудно рассчитывать на уровень (статус) политичности. Так, Коми-Пермяцкий округ в 2003 г., а Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский, Корякский и Усть-Ордынский Бурятский округа в 2005 г. пошли на самоликвидацию статуса во многом именно потому, что не потянули ту политическую роль, которую навязывал им статус субъекта федерации, с представительством в Совете Федерации и пр.

Любопытно в этой связи, что граница политического находится примерно там же, где и граница вузовского образования (200-300 тыс. чел.). Менее крупные территориальные единицы не справляются с должным уровнем вузовского образования – именно потому, что относятся к дополитической сфере. Как будет показано дальше, именно на этом рубеже экономгеографы размещают уровень так называемого «планировочного района», «экономического микрорайона» или «округа» – отсутствующей ныне в сетке административного деления ступени управления.

Примерно те же выводы могут быть отнесены и к городским поселениям. Наличие крупного города как центра, стягивающего территорию, становится одним из необходимых условий для появления политического уровня управления. Не случайно даже само название политики происходит от древнегреческого понятия полиса как города-государства. Иначе говоря, изначально политическое – это все, что связано с управлением городом (так же было и в русской политической традиции: изначально гражданин воспринимался как горожанин).

Дело осложняется, однако, тем, что действующее законодательство трактует как муниципальное образование любой город, без учета его величины и потенциала. В связи с этим позволительно по отношению к городу поставить тот же вопрос: с какого момента процессы, проистекающие в городах, можно назвать политическими?

В экономической географии разработаны критерии деления на крупные, средние и малые города. Разумеется, в этом случае учитываются, прежде всего, такие факторы, как развитие промышленности, торговли, сферы услуг, транспорта и связи. Однако сами границы таксономических уровней можно положить за основу и в политическом управлении, решая проблему уровня политического.

Ряд авторов (Колосов, Мироненко) указывают, что формирование политической элиты и формулирование политических идей возможно только в условиях высокодифференцированной социальной структуры, столкновения мнений и интересов, многообразия культур, обилия информации, т.е. только в крупном городе[7]. Очевидно, что и в этом случае необходим уровень в несколько сот тысяч населения, с развитым интеллектуальным, научным, промышленным потенциалом.

Практика показывает, что диверсификация элит, групп влияния, средств массовой коммуникации, конкуренция производительных и интеллектуальных сил, демонополизация начинают возникать лишь в городских поселениях с населением не менее 100 тысяч человек, таких, как, в частности, в Нижегородской области (с учетом территорий, подчиненных городским администрациям) Саров, Арзамас, Бор, Кстово, а окончательно оформляются на территориях с населением не менее 200-300 тысяч человек (например, Дзержинск).

Исходя из всего вышесказанного, можно отметить, что может быть названа политической только территория:

• обладающая политическими органами управления;
• обладающая развитыми структурами гражданского общества;
• подвергающаяся воздействию политических структур;
• управляемая политическими методами.

Справедливости ради следует отметить, что последовательное проведение в жизнь положений Федерального Закона «О местном самоуправления» приводит к резкой политизации и муниципального уровня управления: противоречия и конфликты интересов, существовавшие ранее лишь в латентном виде, становятся более выпуклыми и отчетливыми.

Политическая территория может быть иначе определяема как политический регион с присущими ему признаками. Нам представляется, что регион только тогда в полной мере может быть назван политическим пространством, когда в нем наличествуют выборные органы власти, сформированные на основе принципа разделения властей. Исходя из этого, формулируя вопрос, центром какого региона является Нижний Новгород, можно ответить, что ни Приволжский федеральный округ, ни Волго-Вятский экономический район, ни тем более губернаторская ассоциация «Большая Волга» полноправными регионами названы быть не могут. Признаками региона в этом случае будет обладать лишь Нижегородская область.

С другой стороны, если мы разводим понятия политического и государственного, то мы должны признать, что вычленения только официальных структур как признака политического региона будет недостаточно (они являются признаком скорее государственного, или административного, региона). Иначе говоря, если государственный регион всегда действует в рамках предуказанных свыше административных границ, то политический регион может и не совпадать с этими рамками, в одних случаях выходя за их пределы, в других – не доходя до этих пределов.

И если с формально-юридической точки зрения регионом «нужно называть только территориальное образование, являющееся носителем статуса субъекта Российской Федерации, но никак не объединение таких единиц»[8], то с политологической точки зрения, регионом может быть не только объединение нескольких субъектов, но и даже образование, вообще не совпадающее с административными границами.

Можно сказать, что границы политического региона определяются зоной влияния негосударственных акторов, таких, как политические партии, профсоюзы, группы давления, группы интересов, некоммерческие организации. Воздействует на эти границы деятельность научных и образовательных сообществ (а вузы и научные институты создают свои отделения и филиалы часто далеко за пределами административных границ). Наконец, невозможно переоценить значение экономических связей. Транспортная инфраструктура, сырьевая база, система смежников и поставщиков обычно далеко выносятся за пределы территориальных образований. Не привязаны к сетке территориального деления дочерние отделения корпораций.

При оценке различий между понятиями государственного и политического региона нам может помочь предложенная В.А. Колосовым концепция территориально-политической организации общества. Понимая термин «территориальная организация» одновременно и как процесс, деятельность, и как ее результат, В.А. Колосов предложил различать два вида территориально-политических систем (ТПС): «ТПС де-юре, функционирующие в установленных границах государства, их союзы и внутренние политико-административные единицы, специальные зоны, создаваемые для решения практических задач, избирательные округа и т.п.» – а это именно то, что мы назвали бы государственным регионом, и «объективно существующие ТПС де-факто, границы которых не совпадают с установленными» – иначе говоря, политические регионы. И далее: «главное отличие ТПС де-юре от ТПС де-факто – управляемость»[9].

Как считает В.А. Колосов, «чем в большей степени совпадают территориально-политические системы де-факто и де-юре, тем большей управляемостью обладает политическая система в территориальном плане. Однако на практике эти системы совмещаются далеко не полностью, преимущественно на низших системах иерархии. В то же время системы де-юре не только отражают реально существующее политико-географическое пространство и его структуры, но и оказывают на них сильное обратное воздействие. Более того, они являются мощным фактором их формирования и изменения. В этом состоит одна из фундаментальных закономерностей территориально-политической организации общества»[10].

Государственный регион может восприниматься в этом случае как базовый при формировании политического региона, как своего рода инкубатор для выращивания региона, основанного на политических принципах. Однако дальнейшее функционирование политического региона уже далеко не обязательно будет сковано рамками административных границ.

Различные политические системы предлагают нам и различные модели территориального управления. Уже в советский период в экономгеографической науке были разработаны классификации, разделяющие несколько видов управляющего воздействия. Э.Б. Алаев и Н.В. Чадаева предлагали членение на 3 вида управляющих субъектов: «автоном, принимающий все необходимые решения по управлению подчиненных ему объектов; санкционер, имеющий право принимать только разрешающие или запрещающие решения («да» – «нет», «можно» – «нельзя», «согласен» – «возражаю» и т.п.) по отношению к объектам, которые непосредственно ему не подчинены, и координатор, имеющий право частично изменять решения автономов и санкционеров (в соответствующих масштабных и временных пределах) в интересах достижения общих целей более высокого порядка по отношению к координируемым распорядителем»[11].

Б.С. Хорев предлагал более дробное членение, на 5 классов, но уже не субъектов, а объектов управления:

«1) объекты, управляемые системой автономно;

2) управляемые системой при санкционировании вышестоящих организаций;

3) вышестоящего подчинения, по отношению к которым система имеет права санкционера;

4) полностью управляемые вышестоящими организациями;

5) регулируемые системой, когда в ее функции входят лишь поддержание развития объекта на определенной траектории развития (с учетом разницы между собственно управлением и регулированием). В пределах одной административно-территориальной системы (область, район и т.д.) одновременно находятся, как правило, территориальные объекты разного типа, что осложняет задачи управления»[12].

Обе типологии достаточно близки друг другу. 2-й и 3-й вид в типологии Б.С. Хорева могут быть объединены понятием «санкционера», а 4-й и 5-й – «координатора».

При этом разработчики классификаций подчеркивали, что руководитель территории может выступать по отношению к одним объектам в качестве автонома (по отношению к предприятиям областного подчинения), по отношению к другим – в качестве санкционера или координатора (в пределах своей компетенции) – по отношению ко всем другим предприятиям и учреждениям, расположенным на территории области. Областной центр, в свою очередь, рассматривался как центр управления, узел управления, узел согласования и инстанция[13].

Система территориального управления представала как своеобразное делегирование полномочий сверху вниз, причем, чем выше был «иерархический уровень системы, тем больше объектов, управляемых системой, согласно I и II классам, и, наоборот, чем ниже уровень, тем больше объектов, функционирование которых лишь регулируется системой»[14].

Все это говорилось применительно к советской, административно-командной системе управления, где государство прямо руководило территорией. Изменения в политической системе, разумеется, повлекли и перемены в территориальном управлении. Сузилась сфера прямой ответственности регионального руководства, возросло количество сфер, где оно осуществляет непрямое, диспетчерское, координирующее воздействие, поэтому сегодня это руководство в значительно меньшей степени может быть названо автономом, нежели санкционером или координатором.

Между понятиями «территориальное управление», «территориальное устройство» и «территориальное деление» существует очевидная взаимосвязь. Территориальное устройство, наряду с территориальным делением, подразумевает юридические отношения между территориальными единицами: статус этих единиц и форму территориального устройства[15]. Территориальное управление подразумевает воздействие на элементы территориального устройства. Таким образом, если территориальное устройство предполагает параметры, рамки воздействия на территориальное деление, территориальные единицы, то территориальное управление иллюстрирует сам механизм этого воздействия. Соответственно, все эти элементы соотносятся между собой как часть и целое: территориальное деление воспринимается как составная часть территориального устройства, которое, в свою очередь, подведомственно территориальному управлению.

В контексте всего сказанного выше территориальное управление воспринимается как один из уровней политического управления; иначе говоря, это управление территорией, обладающей вышеперечисленными признаками политического уровня. Однако между понятиями «политическое управление» и «территориальное управление» существует диалектическое взаимодействие. С одной стороны, территориальное управление – не все политическое управление, а только его часть (этаж, уровень); но, с другой стороны, и политическое управление – не все территориальное управление, а только его часть, поскольку оно обладает также признаками управления экономического, социального и, наконец, государственного.

Поэтому подобные различия можно проследить и во взаимоотношениях понятий территориального и государственного управления, которые также далеко не тождественны. Как государство не сводится только к территории, а имеет и другие признаки, так и территориальная организация общества не сводится только к государству, а может иметь надгосударственный и субгосударственный уровни. Таким образом, государственное управление, базирующееся на утвержденной государственными органами схеме административно-территориального деления, и политическое управление, основывающееся на реальных политических интересах, в том числе и территориальных, далеко не всегда совпадают.

Различие между понятиями политического, государственного и территориального управления еще раз подчеркивается тем обстоятельством, что в современном политическом процессе его участники выстраивают свои взаимоотношения на основе неформальных связей, не руководствуясь официальной сеткой территориального деления. «В развитых странах принадлежность к тем или иным территориальным единицам в целом теряет свое значение … Растет число нетерриториальных участников. Их активность может быть наилучшим образом понята в рамках системы, не определяемой изначально через территорию … Территориальный принцип построения власти хорош для тех ситуаций, когда имеется внутренняя однородность населения»[16].

Эта экстерриториальность характерна для политического управления не только на уровне субгосударственном, но и для отношений между государствами: «традиционные границы между государствами исчезают, и их заменяют «внутренние границы», очерчивающие сферы компетенций «субсистем», то есть групп или даже отдельных индивидуумов»[17]. В качестве примера можно привести «особые отношения» между Калифорнией и Мексикой, Калининградской областью и Германией, Приморским краем и Китаем, Карелией и Финляндией, где «территориальная разбивка может не совпадать с чисто экономической логикой»[18], и, добавим, с историческими традициями и этническими особенностями.

Взаимоотношения политики и территории и конфликтны, и диалогичны. Не случайно, в частности, Д.В. Доленко, сформулировав изначально тезис о том, что «территория создает вызовы, а политика вырабатывает ответы на эти вызовы», конструирует далее схемы и обратного свойства, когда «бóльшая часть проблем – вызовов порождена не самой по себе территорией, а политикой»[19], и делает окончательный вывод о том, «основные наши проблемы порождены не качеством нашей территории, а качеством нашей политики»[20].

Таким образом, если описывать взаимосвязи между политикой и территорией в категориях менеджмента, в параметрах так называемого SWOT-анализа (силы – слабости – возможности – угрозы), то территориальные факторы могут представать в политическом процессе в каждой из этих четырех ипостасей, а политика, в свою очередь, также способна как усиливать, так и ослаблять действие территориальных факторов.

Выводы:

1. Территориальное управление, понимаемое как уровень политического управления, является одним из важнейших элементов в функциональной подсистеме политической системы.
2. Мезоуровень является не только средним, как это явствует из его названия, но и центральным в территориальном управлении, выступая звеном по передаче управленческого сигнала от центра в регионы и муниципии и обратно.
3. Необходимо различать регион как субъект государства, ограниченный административно, государственным велением, и политический регион, как ареал протекания политического процесса и как сферу влияния тех или иных политических акторов.
4. Характеристики управляющего воздействия зависят, прежде всего, от политической системы и политического режима, как ее сущностного проявления.

Обсудить на форуме               В начало