[ENG] www.terrus.ru

Территориальное управление в России: теория, история, современность, проблемы и перспективы

Раздел I. Теоретические и правовые основы территориального управления государством

Глава первая. Факторы формирования территориальных объединений

А.В. Усягин

1.1.2. Социально-экономические факторы

Далее идут собственно экономические факторы. К ним, прежде всего, можно отнести освоение промышленности и устроение транспортных путей. Причем взаимосвязь между экономическими и административными факторами здесь двойная, так как не только хозяйственное развитие влечет за собой появление новых центров территориального тяготения, но и административные границы, в свою очередь, также влияют на размещение предприятий, строительство дорог: каждый регион непроизвольно стремится создать замкнутую, самодостаточную экономическую систему, что при непрерывном развитии может привести к автаркии.

Поскольку связь между размерами территории страны и уровнем её экономического развития не прямая, а скорее обратная, то при анализе этого фактора можно воспользоваться словами К. Маркса о взаимообусловленности уровня развития производительных сил и пространства: для эффективного развития производительных сил наличия одного пространства недостаточно – оно должно быть определенным образом организовано. Наиболее организованным пространством всегда окажется то, в пределах которого уровень противоречий между элементами производительных сил сведён к минимуму[1]. В этом смысле Россию традиционно отличало отставание в развитии (и размещении) промышленности, прежде всего обрабатывающей, и, в особенности, в развитии транспортной сети.

Для России характерна не только относительная слабость транспортных путей, но и центростремительный (радиальный) характер их расположения: и шоссейные, и железные дороги, как правило, ведут из столицы страны к центрам областей, из центров областей – к центрам районов, а из центров районов – к центрам сельсоветов. В то же время соседние центры зачастую не имеют прямых средств сообщения и вынуждены сообщаться друг с другом через центры более высокого порядка.

Б.Б. Родоман предлагает называть такое общество анизотропным, трактуя анизотропию как «различие свойств объекта по разным направлениям: в одном направлении тело твердое, а в другом жидкое; в одном хрупкое, а в другом мягкое», и видя признаки анизотропии общества «в том, что у нас вертикальные связи сильны, а горизонтальные – слабы», «вертикаль власти всегда сильна, а горизонталь общества, то есть способность людей солидарно противостоять этой вертикали и вообще что-то связанно делать между собой – естественно, все это ослаблено». В этом он предвидит угрозы для единства территории: страна «в одном направлении страшно жесткая, в другом она хрупкая, то есть она одновременно и твердая и способна мгновенно рассыпаться, как стакан из искусственного хрусталя, и потом опять восстановиться, склеиться»[2].

Несколько иную трактовку анизотропности предлагает Д.Н. Замятин. В его изложении анизотропность становится синонимом «нединамичного, статичного, равновесного пространства», «хорошо освоенного, обладающего стабильными образами». Правда, он также оговаривается, что «в таких пространствах можно двигаться только по определенным направлениям», но в целом для него анизотропное пространство служит антитезой «максимально динамичных, экстенсивных, расширяющихся» изотропных пространств, для которых «характерны открытость, агрессивность, экспансивность, постоянно меняющиеся границы»[3].

Если суммировать оба эти подхода, то окажется, что Россия отличается своеобразным сочетанием изотропных, «расширяющихся», свойств с анизотропным «движением по определенным направлениям», так как сами природно-географические условия задают ограниченность направления транспортных потоков: так, даже наиболее показательное с точки зрения территориального расширения России освоение Сибири и Дальнего Востока обернулось на деле освоением и заселением узкой южносибирской полосы.

Появление новых транспортных путей, как правило, изменяет взаимоотношения внутри территорий: так, именно освоение железнодорожного пути через Сибирь способствовало запустению исторического центра –Тобольска и стремительному подъему Новониколаевска (Новосибирска). В этом случае, кстати, мы можем видеть даже двойную потерю статуса: вначале Тобольск начал стремительно терять свои позиции как центра освоения Сибири по мере строительства Транссиба и общего сдвига транспортной сети к югу в конце XIX в., а затем и Тюмень стала уступать свою лидирующую роль в регионе в процессе освоения топливных богатств Северо-Запада Сибири во второй половине ХХ в.

Поскольку «геометрические расстояния обычно недостаточно хорошо отражают реальные географические расстояния», то фактическое расстояние между центрами регионов и подведомственными им территориями определяется не формальным количеством километров, а временем, которое затрачивается для передвижения от центра до периферии, что, естественно, «зависит от транспортных условий и, следовательно, меняется во времени с изменением последних»[4].

В то же время едва ли стоит видеть какой-то автоматизм между развитием дорожной сети и изменениями в территориальном устройстве. Так, достаточно спорной выглядит постановка С.М. Гусейн-Заде вопроса о том, что «улучшение транспортных условий (скорости перемещения) в k раз должна приводить к уменьшению количества центров на этой территории в k раз»[5], т.е., проще говоря, по мере развития дорог количество регионов должно уменьшаться.

Это представляется сомнительным, тем более что автор не приводит (да и не может привести) ни одного примера сокращения количества областей или районов по причине улучшения транспортных условий. Здесь мы, скорее всего, имеем как раз случай, когда требования экономгеографической теории входят в противоречие с политической практикой. Ведь сокращение числа единиц – это и сокращение бюрократии, на что она по своей природе пойти не способна. Даже в современных рассуждениях об укрупнении регионов речь идет, как правило, о надстройке еще одного этажа управления, а не о ликвидации уровней.

В качестве примера можно привести Сибирь, которая представляла собой одну губернию в XVIII в. при фактическом отсутствии дорог и составляет 27 субъектов в XXI в. при значительно более развитой транспортной сети. Таким образом, практика показывает прогрессирующее увеличение количества субъектов независимо от развития транспортной сети.

Не случайно и сам С.М. Гусейн-Заде чуть далее соглашается с тем, что, «конечно, автоматического уменьшения количества центров не происходит из-за относительной консервативности системы центров и дискретности их структуры. Так как количество центров может уменьшаться только за счет исчезновения одного из центров и принятия его функций  другим, изменения такого рода происходят только при достаточно высокой степени несоответствия системы центров вновь сложившимся размещения населения и транспортным условиям»[6].

Создание новых промышленных и торговых центров также имеет немаловажное значение в территориальном размежевании. Благодаря созданию новых отраслей промышленности возникает новая конфигурация экономических районов, которая, в конце концов, неизбежно сказывается и на административном делении. Так, развитие комплекса обрабатывающей промышленности в Липецке способствовало закреплению его в качестве областного центра, несмотря на очевидные недостатки географического положения. Торговые связи Ростова-на-Дону сделали его центром не только Донского региона, но и всего Юга России.

К развитию промышленности примыкает, таким образом, и освоение полезных ископаемых, которое также способствует появлению новых промышленных центров и целых их сочетаний в виде территориально-производственных комплексов, а они, в свою очередь, также зачастую приводят к образованию административных единиц. Характерным (и удачным) примером в нашей стране может служить образование Кемеровской области за счет объединения частей трех губерний, где сосредоточена угледобывающая отрасль. В то же время остающееся до сих пор размежевание единых нефте- газодобывающих комплексов между Тюменской и Томской областями, Ненецким округом и Коми республикой неизбежно тормозит экономическое развитие регионов.

Еще хуже, если единый комплекс разделен государственной границей. Так, Донецкий угольный бассейн, расположенный в основном на Украине, выходит за ее пределы в Ростовской области. Разделен между Россией и Казахстаном единый металлургический комплекс в Алтайском крае и Восточно-Казахстанской области.

Следующим важным направлением является сочетание демографических факторов, таких, как плотность населения, характер расселения, уровень и направление миграций.

С самого начала Русь отличалась от европейских государств так называемым форпостным характером территориального расширения. Признаком принадлежности той или иной земли к государству была не ее возделанность, обработанность, не распределение земли между земледельцами и землевладельцами (как это было в Европе), а наличие в центре такой земли некоего форпоста, называемого погостом, острогом, кремлем, крепостью, – проще говоря, центра сбора дани, перераставшего затем и в административно-хозяйственный центр территории. Многие русские города возникли именно таким образом.

Если не брать во внимание демографические особенности расселения, а принять за основу районирования механический принцип количественного равенства населения в каждом из регионов, то мы столкнемся с той проблемой, что в малонаселенных районах Севера и Востока территории, подведомственные региону, будут слабо досягаемы центру в транспортном и прочих отношениях, а потому и малоуправляемы. Поэтому регионы на Севере и в Сибири неизбежно будут значительно больше по площади, но при этом значительно меньше по численности, чем в Европейской части страны.

Прогрессирующей тенденцией в течение всего ХХ в. в России было обезлюживание районов центральной России, прежде всего так называемого Нечерноземья. Так, население Псковской области упало с 1678 тыс. чел. согласно Всесоюзной переписи населения 1926 г. до 761 тыс. чел. по Всероссийской переписи 2002 г., Курской – с 1846 в 1926 г. до 1236 тыс. чел. в 2002 г., Тамбовской – с 2016 до 1179,  Смоленской – с 2166 до 1050, Кировской – с 2209 до 1504, Рязанской – с 2079 до 1228, Тверской – с 2666 до  1473 тыс. чел. (цифры везде указаны в границах 2002 г.)[7].

Причин тому несколько: и последствия Великой Отечественной войны, и роль Москвы и Санкт-Петербурга, выступающих в роли своеобразного насоса, втягивающего население окрестных областей. Однако не в последнюю очередь этому способствовала и нарастающая миграция в районы Севера и Востока страны.

Так, массовая миграция в районы нефте- газодобычи в период освоения большой тюменской нефти фактически растворила автохтонное население Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов среди массы вновь прибывшего населения. Политические и экономические последствия этого были многообразны. С одной стороны, неудержимый рост населения позволил руководству этих округов играть всевозрастающую политическую роль, зачастую диктуя условия тюменскому руководству, так как собственно Тюменская область, без округов, представляет собой не более чем аграрно-сырьевую базу, а в нынешних экономических условиях является дотационным регионом.

С другой стороны, тот факт, что через тюменский север прошло за период его промышленного освоения несколько миллионов человек, имел массу неблагоприятных, прежде всего экологических, последствий, так как новые рабочие руки не считали Север своим постоянным местом жительства, принесли с собой психологию временщика и тем самым разрушили экологический баланс территории.

Другим ярким примером промышленного освоения территории Крайнего Севера является Магаданская область, которая до начала массовой золотодобычи в 1930-е гг. была практически безлюдным районом. То же самое можно сказать про Мурманскую область.

Период после распада СССР дал пример обратных (и неблагоприятных) тенденций в демографическом развитии: поток переселенцев потянулся вновь из малоосвоенных районов Севера и Востока на и без того перенаселенные районы Юга и Центра.

Следующим важным экономико-демографическим фактором является уровень урбанизации. Россия традиционно, вплоть до середины ХХ в., была страной сельской. Еще в начале ХХ в. даже крупнейшие губернские центры имели население всего по нескольку десятков тысяч человек. Так, согласно материалам первой Всероссийской переписи населения 1897 г., существовал огромный разрыв между двумя столицами, насчитывавшими уже тогда более миллиона жителей (1265 тыс. чел. в Санкт-Петербурге и 1039 – в Москве) и остальными губернскими городами: Саратовом (137 тыс. чел.), Казанью (130 тыс.), Тулой (115 тыс.), Астраханью (113 тыс.), Нижним Новгородом и Самарой (по 90 тыс.),  и т.д.[8]

Между тем именно город традиционно являлся тем центром, вокруг которого группировались территории. Развитие городов находится в тесной взаимосвязи с транспортным развитием. Не случайно один из классиков отечественной экономгеографии, Н.Н. Баранский, объединял эти два признака, утверждая, что «города плюс дорожная сеть – это каркас, это остов, на котором все остальное держится, остов, который формирует территорию, придает ей определенную конфигурацию». При этом «города и дороги теснейшим образом связаны и взаимно обусловлены. Каждый новый город с самого своего возникновения вызывает к жизни тянущиеся к нему и от него дороги. И каждая новая дорога способствует возникновению на ней, особенно в узловых пунктах, т.е. в местах скрещения ее с другими дорогами, новых населенных пунктов, в том числе и городов» [9].

Еще более возвышается роль городов в пространственной организации в процессе глобализации, которая способствует росту позиций крупнейших (так называемых «глобальных») городов, или «городов-регионов»[10]. Такие города «формируют каркас современного «пространства стратегий, т.е. таких практик, которые придают местам смысл и ценность, и одновременно создают границы»[11].

Города «являются источником формирования огромного количеств сосуществующих друг с другом пространств – коммерческого, рекреационного («пространство желаний»), социального, культурного, семейного, спортивного и пр. Каждое из этих пространств является продуктом той или иной формы контроля (за информацией, коммуникацией, знаниями, ценностями), и, следовательно, не может быть политически нейтральным»[12].

В современных условиях постиндустриального общества обостряется и борьба различных функций городов. Традиционная в России привязка крупнейших промышленных предприятий к административным центрам регионов явно устарела, индустриальная и административная функции городов вступают в очевидные противоречия, поэтому в последнее время возникают различные концепции формирования административных центров, не отягощенных промышленной инфраструктурой.

Обсудить на форуме               В начало